HvJ EU, 30-04-2024, nr. C-178/22

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (PB 2002, L 201, blz. 37), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (PB 2009, L 337, blz. 11) (hierna: ‘richtlijn 2002/58’), gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een beroep bij de Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Bolzano (onderzoeksrechter bij de rechtbank van eerste aanleg Bolzano, Italië) door de Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (openbaar ministerie bij de Tribunale di Bolzano) (hierna: ‘openbaar ministerie’) om deze instantie toegang te verlenen tot persoonsgegevens die door aanbieders van elektronische-communicatiediensten worden bewaard om de daders van twee gekwalificeerde diefstallen van een mobiele telefoon te identificeren.

Naar aanleiding van twee klachten met verzoek tot vervolging wegens diefstal van mobiele telefoons op 27 oktober en 20 november 2021, heeft het openbaar ministerie op grond van de artikelen 624 en 625 van het wetboek van strafrecht twee strafprocedures tegen onbekende daders ingeleid wegens gekwalificeerde diefstallen.

Om de daders van deze diefstallen te kunnen identificeren, heeft het openbaar ministerie aan de Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Bolzano, de verwijzende rechter, op 7 december respectievelijk 30 december 2021 op grond van artikel 132, lid 3, van wetsbesluit nr. 196/2003 verzocht om toestemming om bij alle telefoonbedrijven de telefoongegevens van de gestolen telefoons op te vragen. Deze verzoeken beoogden ‘alle gegevens [in het bezit van telefoonbedrijven] door middel van het traceren en lokaliseren van de uitgaande en inkomende telefonische oproepen/berichten en gemaakte verbindingen, ook via roaming, ook indien zij niet zijn gefactureerd (niet-beantwoorde oproepen) (met name telefoonnummers en eventuele codes [met betrekking tot de internationale identiteit apparatuur voor mobiele stations (IMEI)] van uitgaande en inkomende oproepen, bezochte/bereikte sites, tijd en duur van de oproep/verbinding en vermelding van de betrokken cellen en/of zendmasten, telefoonnummers en/of IMEI-codes van zenders/geadresseerden van sms- en mms-berichten en, waar mogelijk, de gegevens van de houders van de telefoonnummers) vanaf de datum van de diefstal tot aan de datum van afhandeling van het verzoek’.

De verwijzende rechter betwijfelt of artikel 132, lid 3, van wetsbesluit nr. 196/2003 verenigbaar is met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, zoals uitgelegd door het Hof in zijn arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (C-746/18, EU:C:2021:152).

Hij herinnert eraan dat volgens punt 45 van dat arrest nationale bepalingen die de mogelijkheid bieden om overheidsinstanties toegang te verlenen tot telefoongegevens die een reeks verkeers- of locatiegegevens bevatten aan de hand waarvan precieze conclusies kunnen worden getrokken over de persoonlijke levenssfeer van de betrokken gebruiker, gelet op het evenredigheidsbeginsel van artikel 52, lid 1, van het Handvest en de ernst van de inmenging in de grondrechten op het privéleven, de bescherming van persoonsgegevens en de vrijheid van meningsuiting en informatie, zoals gewaarborgd door respectievelijk de artikelen 7, 8 en 11 van het Handvest, uitsluitend kunnen worden gerechtvaardigd wanneer er ernstige strafbare feiten worden vervolgd, zoals ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid, opgevat als de staatsveiligheid, en andere vormen van zware criminaliteit.

In dit verband wijst de verwijzende rechter erop dat de Corte suprema di cassazione (grondwettelijk hof, Italië) in zijn arrest nr. 33116 van 7 september 2021 heeft geoordeeld dat deze rechtspraak, gelet op de uitleggingsmarge bij de vaststelling van strafbare feiten die een ernstige bedreiging van de openbare veiligheid of andere vormen van zware criminaliteit in de zin van de rechtspraak van het Hof uitmaken, niet de kenmerken vertoonde die vereist zijn om rechtstreeks door de nationale rechters te worden toegepast. Bijgevolg heeft de Italiaanse wetgever artikel 132, lid 3, van wetsbesluit nr. 196/2003 gewijzigd om als ernstige strafbare feiten waarvoor telefoongegevens kunnen worden verkregen, de strafbare feiten aan te merken waarop bij wet een maximale gevangenisstraf ‘van ten minste drie jaar’ is gesteld.

Volgens de verwijzende rechter is deze drempel van drie jaar waarboven de maximumgevangenisstraf voor een strafbaar feit rechtvaardigt dat dit strafbare feit aanleiding kan geven tot de mededeling van telefoongegevens aan de overheidsinstanties, van dien aard dat die gegevens aan die instanties kunnen worden meegedeeld met het oog op de vervolging van strafbare feiten die nauwelijks maatschappelijke onrust veroorzaken en die uitsluitend worden bestraft indien een particulier een klacht met verzoek tot vervolging heeft ingediend, met name diefstallen van geringe waarde zoals de diefstal van mobiele telefoons of fietsen.

De nationale bepaling in kwestie is dus in strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 52, lid 1, van het Handvest, dat vereist dat de ernst van het vervolgde strafbare feit wordt afgewogen tegen de grondrechten die bij de vervolging ervan worden geschonden. Dit beginsel verzet zich er namelijk tegen dat een inbreuk op de door de artikelen 7, 8 en 11 van het Handvest gewaarborgde grondrechten wordt gerechtvaardigd door de vervolging van een strafbaar feit zoals diefstal.

De verwijzende rechter preciseert dat de Italiaanse rechterlijke instanties slechts over een zeer beperkte beoordelingsmarge beschikken om toestemming voor het verkrijgen van telefoongegevens te weigeren, aangezien volgens de betrokken bepaling toestemming moet worden verleend wanneer er ‘voldoende aanwijzingen voor strafbare feiten’ zijn en de gevraagde gegevens ‘relevant zijn voor de vaststelling van de strafbare feiten’. De Italiaanse rechterlijke instanties beschikken dus over geen enkele beoordelingsmarge met betrekking tot de werkelijke ernst van het strafbare feit waarop het onderzoek betrekking heeft. Deze beoordeling is op definitieve wijze door de Italiaanse wetgever gemaakt, waar hij heeft bepaald dat toestemming voor het verkrijgen van gegevens met name moet worden verleend voor alle strafbare feiten waarop een maximale gevangenisstraf van ten minste drie jaar staat.

Daarop heeft de Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Bolzano de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

De Italiaanse regering en Ierland betogen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ten dele niet-ontvankelijk is. Zij merken op dat de verzoeken om toegang tot de door de aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde gegevens door het openbaar ministerie op grond van artikel 132, lid 3, van wetsbesluit nr. 196/2003 zijn ingediend om gekwalificeerde diefstallen van mobiele telefoons te vervolgen. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter tevens van het Hof te vernemen of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58 zich verzet tegen een nationale bepaling op grond waarvan aanbieders van elektronische-communicatiediensten toegang kunnen krijgen tot gegevens die zij bewaren met het oog op de vervolging van andere strafbare feiten die onder artikel 132, lid 3, van wetsbesluit nr. 196/2003 vallen dan die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, zoals diefstal of het in ernstige mate lastigvallen per telefoon. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is dus hypothetisch voor zover het betrekking heeft op die andere strafbare feiten.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak, in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden [arrest van 21 maart 2023, Mercedes-Benz Group (Aansprakelijkheid van fabrikanten van met een manipulatie-instrument uitgeruste voertuigen), C-100/21, EU:C:2023:229, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Bijgevolg geldt voor prejudiciële vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is, of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen [arrest van 21 maart 2023, Mercedes-Benz Group (Aansprakelijkheid van fabrikanten van met een manipulatie-instrument uitgeruste voertuigen), C-100/21, EU:C:2023:229, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Door artikel 132, lid 3, van wetsbesluit nr. 196/2003 integraal over te nemen, heeft de prejudiciële vraag, ook al maakt zij geen onderscheid tussen de soorten strafbare feiten waarop deze bepaling van toepassing is, evenwel noodzakelijkerwijs betrekking op de strafbare feiten van gekwalificeerde diefstallen waarvoor in het hoofdgeding verzoeken om toestemming voor toegang tot persoonsgegevens zijn ingediend.

Deze vraag is dus niet hypothetisch en derhalve ontvankelijk.

Zoals de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, wordt het Hof met de door de verwijzende rechter gestelde vraag, zoals geformuleerd, verzocht om zich uit te spreken over de verenigbaarheid van artikel 132, lid 3, van wetsbesluit nr. 196/2003 met artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58.

In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het Hof zich in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU niet kan uitspreken over de uitlegging van nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen of over de verenigbaarheid daarvan met het Unierecht. Uit vaste rechtspraak volgt immers dat het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing krachtens artikel 267 VWEU het Unierecht enkel kan uitleggen binnen de grenzen van de aan de Unie toegekende bevoegdheden [arrest van 14 december 2023, Getin Noble Bank (Verjaringstermijn voor vorderingen tot terugbetaling), C-28/22, EU:C:2023:992, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Niettemin blijkt uit vaste rechtspraak dat wanneer de vragen onjuist zijn geformuleerd of buiten het kader van de bij artikel 267 VWEU aan het Hof verleende opdracht treden, het Hof bevoegd is om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren (arrest van 14 december 2023, Sparkasse Südpfalz, C-206/22, EU:C:2023:984, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bovendien kan er voor het Hof aanleiding zijn om bepalingen van het Unierecht in aanmerking te nemen die de nationale rechter in zijn prejudiciële vraag niet heeft genoemd (arrest van 17 november 2022, Harman International Industries, C-175/21, EU:C:2022:895, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale bepaling op grond waarvan de nationale rechter — bij een voorafgaande toetsing naar aanleiding van een in het kader van een strafrechtelijk onderzoek door een bevoegde nationale instantie ingediend verzoek, met redenen omkleed, om toegang tot een geheel van door de aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde verkeers- of locatiegegevens aan de hand waarvan precieze conclusies kunnen worden getrokken over de persoonlijke levenssfeer van een gebruiker van een elektronische-communicatiemiddel — verplicht is die toegang te verlenen indien er om wordt verzocht met het oog op het opsporen van strafbare feiten die naar nationaal recht strafbaar zijn gesteld met een maximale gevangenisstraf van ten minste drie jaar, mits er voldoende aanwijzingen voor dergelijke strafbare feiten zijn en deze gegevens relevant zijn voor de vaststelling van de feiten.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof met betrekking tot de voorwaarden waaronder aan overheidsinstanties met het oog op het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten toegang kan worden verleend tot verkeers- en locatiegegevens die door aanbieders van elektronische-communicatiediensten zijn opgeslagen, heeft geoordeeld dat een dergelijke toegang alleen kan worden verleend voor zover die gegevens door deze aanbieders overeenkomstig deze richtlijn zijn bewaard [zie in die zin arrest van heden, La Quadrature du Net e.a. (Persoonsgegevens en bestrijding van namaak), C-470/21, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Het Hof heeft tevens geoordeeld dat dit artikel 15, lid 1, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, zich verzet tegen wettelijke maatregelen die voor dergelijke doeleinden, als preventieve maatregel, voorzien in de algemene en ongedifferentieerde bewaring van verkeers- en locatiegegevens [arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens), C-746/18, EU:C:2021:152, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Tevens zij herinnerd aan de rechtspraak van het Hof volgens welke enkel de doelstellingen van bestrijding van zware criminaliteit of voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid een rechtvaardiging kunnen vormen voor de ernstige inmenging in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten, die voortvloeit uit de toegang van overheidsinstanties tot een reeks verkeers- of locatiegegevens die informatie kunnen verschaffen over de communicaties van een gebruiker van een elektronische-communicatiemiddel of over de locatie van de door die gebruiker gehanteerde eindapparatuur en op grond waarvan precieze conclusies kunnen worden getrokken over de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen, zonder dat andere factoren die de evenredigheid van een verzoek om toegang bepalen, zoals de duur van de periode waarvoor om toegang tot dergelijke gegevens wordt verzocht, tot gevolg kunnen hebben dat de doelstelling van voorkoming, onderzoek, opsporing en vervolging van strafbare feiten in het algemeen een dergelijke toegang rechtvaardigt [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens), C-746/18, EU:C:2021:152, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een dergelijke ernstige inmenging kan worden toegestaan voor strafbare feiten als bedoeld in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling.

Wat om te beginnen de vraag betreft of toegang als die welke in het hoofdgeding aan de orde is als een ernstige inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kan worden gekwalificeerd, moet worden opgemerkt dat het openbaar ministerie — met het oog op de identificatie van de daders van de vermeende diefstallen die aan de oorsprong van dit geding liggen — de verwijzende rechter op grond van artikel 132, lid 3, van wetsbesluit nr. 196/2003 voor ieder van de betrokken mobiele telefoons toestemming heeft gevraagd om alle gegevens te verzamelen die in het bezit zijn van de telefoonbedrijven en die zijn verkregen door middel van een methode voor het traceren en lokaliseren van de telefonische oproepen en berichten en de met deze telefoons gemaakte verbindingen. Deze verzoeken betroffen meer in het bijzonder de telefoonnummers en de IMEI-codes van uitgaande en inkomende oproepen, bezochte en bereikte sites, tijd en duur van de oproepen en verbindingen, vermelding van de betrokken cellen of zendmasten, alsmede de abonnees en de IMEI-codes van de zenders en geadresseerden van sms- of mms-berichten.

Uit de toegang tot een dergelijke reeks verkeers- of locatiegegevens lijken precieze conclusies te kunnen worden getrokken over de persoonlijke levenssfeer van de personen van wie de gegevens zijn bewaard, zoals hun dagelijkse gewoonten, hun permanente of tijdelijke verblijfplaats, hun dagelijkse of andere verplaatsingen, de activiteiten die zij uitoefenen, hun sociale relaties en de sociale kringen waarin zij verkeren [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens), C-746/18, EU:C:2021:152, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. De inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten als gevolg van de toegang tot dergelijke gegevens lijkt dus als ernstig te kunnen worden aangemerkt.

Zoals blijkt uit punt 39 van het arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (C-746/18, EU:C:2021:152), kan aan deze beoordeling niet worden afgedaan door het enkele feit dat de twee verzoeken om toegang tot de betrokken verkeers- of locatiegegevens slechts betrekking hadden op korte perioden van minder dan twee maanden, vanaf de datums van de vermeende diefstallen van de mobiele telefoons tot de datums waarop deze verzoeken zijn opgesteld, aangezien deze verzoeken betrekking hadden op een geheel van dergelijke gegevens die nauwkeurige informatie kunnen verschaffen over de persoonlijke levenssfeer van de gebruikers van de mobiele telefoons in kwestie.

Voor de beoordeling of er sprake is van een ernstige inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten is het evenmin relevant dat de gegevens waartoe het openbaar ministerie toegang heeft gevraagd, niet die van de eigenaren van de mobiele telefoons in kwestie zijn, maar die van de personen die met elkaar hebben gecommuniceerd door deze telefoons na hun vermeende diefstallen te gebruiken. Uit artikel 5, lid 1, van richtlijn 2002/58 blijkt namelijk dat de principiële verplichting om het vertrouwelijke karakter van de elektronische communicatie en de daarmee verband houdende verkeersgegevens via openbare communicatienetwerken en via openbare elektronische-communicatiediensten te garanderen, ziet op de communicatie van de gebruikers van dat netwerk. Artikel 2, onder a), van deze richtlijn definieert ‘gebruiker’ als een natuurlijke persoon die gebruikmaakt van een openbare elektronische-communicatiedienst voor particuliere of zakelijke doeleinden zonder noodzakelijkerwijs op die dienst te zijn geabonneerd.

Wanneer inmengingen in de grondrechten als gevolg van de toegang tot gegevens als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, als ernstig kunnen worden beschouwd, kunnen zij gelet op de in punt 36 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak bijgevolg slechts worden gerechtvaardigd door de doelstellingen van bestrijding van zware criminaliteit of voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid.

Vervolgens staat het weliswaar aan het nationale recht om de voorwaarden vast te stellen waaronder aanbieders van elektronische-communicatiediensten de bevoegde nationale autoriteiten toegang moeten verlenen tot de gegevens waarover zij beschikken, maar een dergelijke regeling moet duidelijke en nauwkeurige regels bevatten die de reikwijdte en de toepassingsvoorwaarden van die toegang vastleggen. Voor het doel van bestrijding van de criminaliteit kan in beginsel slechts toegang worden verleend tot de gegevens van personen die ervan worden verdacht betrokken te zijn bij een ernstig strafbaar feit. Om te garanderen dat deze voorwaarden, die waarborgen dat de inmenging tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt, in de praktijk ten volle in acht worden genomen, is het van wezenlijk belang dat de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde gegevens, behalve in gevallen van naar behoren gerechtvaardigde spoedeisendheid, wordt onderworpen aan voorafgaande toetsing door een rechterlijke instantie of door een onafhankelijke bestuurlijke entiteit [zie in die zin arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens), C-746/18, EU:C:2021:152, punten 48–51].

Wat ten slotte de definitie van ‘ernstig strafbaar feit’ betreft, blijkt uit de rechtspraak dat, voor zover de Unie ter zake geen wetgeving heeft vastgesteld, het strafrecht en het strafprocesrecht tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren. Zij moeten deze bevoegdheid echter uitoefenen met inachtneming van het Unierecht (zie in die zin arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland, C-202/18 en C-238/18, EU:C:2019:139, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband zij opgemerkt dat de definitie van strafbare feiten, verzachtende en verzwarende omstandigheden en sancties zowel de maatschappelijke realiteit als de rechtstradities weerspiegelen, die niet alleen van lidstaat tot lidstaat maar ook in de tijd verschillen. Deze realiteiten en tradities zijn evenwel van belang om te bepalen welke strafbare feiten als ernstig worden beschouwd.

Gelet op de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten krachtens het VWEU en op de aanzienlijke verschillen tussen de rechtsstelsels van de lidstaten op strafrechtelijk gebied, dient derhalve te worden geoordeeld dat het aan de lidstaten staat om ‘ernstige strafbare feiten’ te definiëren voor de toepassing van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58.

De door de lidstaten gehanteerde definitie van ‘ernstige strafbare feiten’ moet echter voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit dat artikel 15, lid 1, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest.

In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, omdat het de lidstaten toestaat wettelijke maatregelen te treffen ter ‘beperking van de reikwijdte’ van de in onder meer de artikelen 5, 6 en 9 van deze richtlijn bedoelde rechten en plichten, zoals die welke voortvloeien uit de beginselen van vertrouwelijkheid van communicatie en uit het verbod op het opslaan van daarmee verband houdende gegevens, een uitzondering vormt op de algemene regel die in onder meer de artikelen 5, 6 en 9 is neergelegd, en dus volgens vaste rechtspraak strikt moet worden uitgelegd. Een dergelijke bepaling kan dus niet rechtvaardigen dat de uitzondering op de principeverplichting om de vertrouwelijkheid van elektronische communicatie en daarmee verband houdende gegevens te waarborgen de regel wordt omdat artikel 5 van die richtlijn in dat geval grotendeels haar inhoud zou verliezen (zie in die zin arrest van 5 april 2022, Commissioner of An Garda Síochána e.a., C-140/20, EU:C:2022:258, punt 40).

Bovendien volgt uit artikel 15, lid 1, derde volzin, van richtlijn 2002/58 dat de maatregelen die de lidstaten krachtens deze bepaling treffen, in overeenstemming moeten zijn met de algemene beginselen van de Unie, waaronder het evenredigheidsbeginsel, en de naleving van de door de artikelen 7, 8 en 11 van het Handvest gewaarborgde grondrechten moeten verzekeren (zie in die zin arrest van 5 april 2022, Commissioner of An Garda Síochána e.a., C-140/20, EU:C:2022:258, punt 42).

Hieruit volgt dat de lidstaten het begrip ‘ernstig strafbaar feit’ en, in het verlengde daarvan, het begrip ‘zware criminaliteit’ niet mogen uithollen door er voor de toepassing van genoemd artikel 15, lid 1, strafbare feiten in op te nemen die kennelijk niet ernstig zijn in het licht van de maatschappelijke omstandigheden in de betrokken lidstaat, ook al heeft de wetgever van die lidstaat bepaald dat zij worden bestraft met een maximale gevangenisstraf van drie jaar.

Met name om na te gaan of er geen sprake is van een dergelijke onjuiste opvatting, is het van wezenlijk belang dat wanneer de toegang van de bevoegde nationale autoriteiten tot de bewaarde gegevens het risico van een ernstige inmenging in de grondrechten van de betrokkene inhoudt, deze toegang ofwel afhankelijk is van een voorafgaande toetsing door een rechterlijke instantie, ofwel door een onafhankelijke bestuurlijke entiteit [zie in die zin arrest van heden, La Quadrature du Net e.a. (Persoonsgegevens en bestrijding van namaak), C-470/21, punten 124–131].

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat artikel 132, lid 3, van wetsbesluit nr. 196/2003 de voorwaarden vaststelt waaronder toegang tot door aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde gegevens kan worden verleend door een rechter bij wie een overheidsinstantie een met redenen omkleed verzoek heeft ingediend. Om de strafbare feiten te definiëren waarvoor met het oog op vervolging toegang kan worden verleend tot door aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde gegevens, wordt in die bepaling verwezen naar een maximale gevangenisstraf van ten minste drie jaar. Deze bepaling stelt die toegang afhankelijk van de dubbele voorwaarde dat er ‘voldoende aanwijzingen voor een strafbaar feit’ zijn en dat die gegevens ‘relevant zijn voor de vaststelling van de strafbare feiten’.

De verwijzende rechter vraagt zich evenwel af of de in deze bepaling vervatte definitie van ‘ernstige strafbare feiten’, voor de vervolging waarvan toegang tot gegevens kan worden verleend, niet te ruim is, aangezien zij betrekking heeft op strafbare feiten die nauwelijks maatschappelijke onrust veroorzaken.

In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat een definitie volgens welke ‘ernstige strafbare feiten’ waarvoor bij de vervolging ervan toegang kan worden verleend, strafbare feiten zijn waarvoor de maximumgevangenisstraf ten minste gelijk is aan een bij wet bepaalde duur, op een objectief criterium berust. Dit voldoet aan het vereiste dat de nationale wettelijke regeling aan de hand van objectieve criteria bepaalt in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden aan de bevoegde nationale autoriteiten toegang tot de gegevens in kwestie moet worden verleend (arrest van 5 april 2022, Commissioner of An Garda Síochána e.a., C-140/20, EU:C:2022:258, punt 105 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ten tweede volgt uit de in punt 48 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak dat de definitie die in het nationale recht wordt gegeven van ‘ernstige strafbare feiten’ op grond waarvan toegang kan worden verleend tot de door de aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde gegevens, op basis waarvan precieze conclusies kunnen worden getrokken over de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen, niet zo ruim mag zijn dat de toegang tot die gegevens de regel in plaats van de uitzondering wordt. Die definitie kan dus niet de overgrote meerderheid van de strafbare feiten omvatten, hetgeen het geval zou zijn indien de drempel waarboven de maximumstraf van een strafbaar feit als ernstig strafbaar feit wordt aangemerkt, op een buitensporig laag niveau zou worden vastgesteld.

Een drempel die is vastgesteld op basis van een maximale gevangenisstraf van drie jaar, lijkt in dit verband niet buitensporig laag (zie in die zin arrest van 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C-817/19, EU:C:2022:491, punt 150).

Aangezien de definitie van ‘ernstige strafbare feiten’, waarvoor om toegang tot de door de aanbieders van elektronische communicatie bewaarde gegevens kan worden verzocht, niet wordt vastgesteld aan de hand van een toepasselijke minimumstraf maar aan de hand van een toepasselijke maximumstraf, is het inderdaad niet uitgesloten dat toegang tot gegevens, wat een ernstige inmenging in de grondrechten vormt, kan worden gevraagd met het oog op de vervolging van strafbare feiten die in werkelijkheid geen zware criminaliteit uitmaken (zie naar analogie arrest van 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C-817/19, EU:C:2022:491, punt 151).

De vaststelling van een drempel waarboven de maximumgevangenisstraf die op een strafbaar feit staat rechtvaardigt dat het als een ernstig strafbaar feit wordt aangemerkt, is echter niet noodzakelijkerwijs in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Ten eerste lijkt dit het geval te zijn voor een bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, aangezien zij, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, in algemene zin betrekking heeft op de toegang tot de door aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde gegevens, zonder de aard van die gegevens te preciseren. Deze bepaling lijkt dus met name te gelden voor gevallen waarin de toegang niet kan worden aangemerkt als een ernstige inmenging omdat zij geen betrekking heeft op een geheel van gegevens waaruit precieze conclusies over de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen kunnen worden getrokken.

Ten tweede moet de rechter of de onafhankelijke bestuurlijke entiteit, bij een voorafgaande toetsing naar aanleiding van een met redenen omkleed verzoek om toegang, die toegang kunnen weigeren of beperken wanneer hij of zij vaststelt dat de inmenging in de grondrechten die een dergelijke toegang zou opleveren ernstig is, terwijl het duidelijk is dat het strafbare feit in kwestie niet daadwerkelijk zware criminaliteit uitmaakt (zie naar analogie arrest van 21 juni 2022, Ligue des droits humains, C-817/19, EU:C:2022:491, punt 152).

De rechter of entiteit die belast is met de toetsing, moet namelijk in staat zijn om een juist evenwicht te verzekeren tussen, enerzijds, de legitieme belangen die verband houden met de behoeften van het onderzoek in het kader van de bestrijding van criminaliteit en, anderzijds, de fundamentele rechten op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en op bescherming van de persoonsgegevens van de personen op wier gegevens de toegang betrekking heeft [arrest van heden, La Quadrature du Net e.a. (Persoonsgegevens en bestrijding van namaak), C-470/21, punt 125 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

In het kader van het onderzoek van de evenredigheid van de aantasting van de grondrechten van de betrokkene door het verzoek om toegang, moet deze rechter of instantie die toegang met name kunnen weigeren wanneer deze wordt gevraagd in het kader van een strafvervolging wegens een strafbaar feit dat kennelijk niet ernstig is in de zin van punt 50 van dit arrest.

Uit het voorgaande volgt dat op de prejudiciële vraag moet worden geantwoord dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale bepaling op grond waarvan de nationale rechter — bij een voorafgaande toetsing naar aanleiding van een in het kader van een strafrechtelijk onderzoek door een bevoegde nationale instantie ingediend verzoek, met redenen omkleed, om toegang tot een geheel van door de aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde verkeers- of locatiegegevens aan de hand waarvan precieze conclusies kunnen worden getrokken over de persoonlijke levenssfeer van een gebruiker van een elektronische-communicatiemiddel — verplicht is die toegang te verlenen indien er om wordt verzocht met het oog op het opsporen van strafbare feiten die naar nationaal recht strafbaar zijn gesteld met een maximale gevangenisstraf van ten minste drie jaar, mits er voldoende aanwijzingen voor dergelijke strafbare feiten zijn en deze gegevens relevant zijn voor de vaststelling van de feiten, op voorwaarde evenwel dat die rechter die toegang kan weigeren indien deze wordt gevraagd in het kader van een onderzoek naar een inbreuk die, gelet op de maatschappelijke omstandigheden in de betrokken lidstaat, kennelijk niet ernstig is.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009, gelezen in het licht van de artikelen 7, 8 en 11 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich niet verzet tegen een nationale bepaling op grond waarvan de nationale rechter — bij een voorafgaande toetsing naar aanleiding van een in het kader van een strafrechtelijk onderzoek door een bevoegde nationale instantie ingediend verzoek, met redenen omkleed, om toegang tot een geheel van door de aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde verkeers- of locatiegegevens aan de hand waarvan precieze conclusies kunnen worden getrokken over de persoonlijke levenssfeer van een gebruiker van een elektronische-communicatiemiddel — verplicht is die toegang te verlenen indien er om wordt verzocht met het oog op het opsporen van strafbare feiten die naar nationaal recht strafbaar zijn gesteld met een maximale gevangenisstraf van ten minste drie jaar, mits er voldoende aanwijzingen voor dergelijke strafbare feiten zijn en deze gegevens relevant zijn voor de vaststelling van de feiten, op voorwaarde evenwel dat die rechter die toegang kan weigeren indien deze wordt gevraagd in het kader van een onderzoek naar een inbreuk die, gelet op de maatschappelijke omstandigheden in de betrokken lidstaat, kennelijk niet ernstig is.

ondertekeningen