Rb. Midden-Nederland, 03-07-2013, nr. UTR 12-4468

Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt voor 1 januari 2013.

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Eiser heeft op 17 april 2007 een principe-aanvraag ingediend om bouwvergunning voor een vrijstaande woning op zijn perceel [perceel], daar waar dit perceel grenst aan de[straatnaam] te Amerongen. Verweerder heeft naar aanleiding van deze aanvraag aan eiser meegedeeld dat in principe geen bezwaren bestaan tegen de bouw van de woning, omdat het voorgesteld bouwvlak van 85m² binnen de zogenoemde rode contour van Amerongen valt. De woning dient wel te voldoen aan de volgende vier stedenbouwkundige voorwaarden:

Eiser heeft op 14 februari 2008 voor de bouw van genoemde woning een aanvraag om bouwvergunning eerste fase ingediend en verzocht om op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Bij het primaire besluit heeft verweerder dit verzoek om vrijstelling en daarmee ook de aanvraag om een bouwvergunning afgewezen. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de beschikbare ruimte binnen de rode contour ter plaatse bij nader inzien te beperkt is om een woning te bouwen die voldoet aan de daaraan te stellen stedenbouwkundige voorwaarden. Verweerder heeft voorts vastgesteld dat het aangevraagde bouwplan niet voldoet aan alle in de principetoestemming genoemde voorwaarden en ook niet aan redelijke eisen van welstand.

In beroep heeft de rechtbank - zoals hiervoor onder Procesverloop vermeld - dit besluit als juist beoordeeld. In hoger beroep heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State (ABRvS) bij uitspraak van 15 juni 2011 geoordeeld dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij - ondanks de eerdere bereidheid om mee te werken aan de realisering van het bouwplan - de gevraagde vrijstelling heeft geweigerd. Voor het standpunt van verweerder dat binnen de rode contour van het streekplan bij nader inzien in het geheel geen woningbouw mogelijk is, kon volgens de ABRvS geen grond gevonden worden in het stedenbouwkundig advies van 25 maart 2008 waarop verweerder dit standpunt mede had gebaseerd. De ABRvS heeft verweerder opdracht gegeven een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen, waarbij eiser in de gelegenheid moet worden gesteld zijn bouwplan aan te passen met het oog op de stedenbouwkundige voorwaarden en redelijke eisen van welstand.

Eiser heeft op 26 september 2011 een aan de stedenbouwkundige voorwaarden en het welstandsadvies aangepaste bouwaanvraag ingediend. Op 11 oktober 2011 heeft verweerder besloten een bijeenkomst te beleggen tussen eiser, de verantwoordelijk portefeuillehouder en ambtelijke ondersteuning, waarbij partijen blijven overleggen totdat een bouwplan op tafel komt dat vergund kan worden. Hierbij is overwogen dat de gewijzigde bouwaanvraag nog bestudeerd moest worden. De ingediende aansprakelijkstelling van eiser is bij dit besluit afgewezen.

Bij besluit van 5 januari 2012 heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en de gewijzigde aanvraag in behandeling genomen met de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om een beslissing op bezwaar te kunnen gaan nemen. Verweerder heeft in dit verband op 15 februari 2012 besloten een ontwerpbesluit ter inzage te leggen. Verweerder heeft zich in dit ontwerp-besluit op het standpunt gesteld dat geen belemmeringen bestaan om de gevraagde vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid van de WRO te verlenen en dat het bouwplan voldoet aan alle punten van de principetoestemming. Hierop is een viertal zienswijzen ingebracht. In deze fase is daarnaast in de betreffende commissie van de gemeenteraad gesproken over het voornemen van verweerder om het gewijzigde bouwplan te gaan vergunnen. Verweerder heeft in de zienswijzen geen aanleiding gezien om zijn standpunt ten aanzien van het besluit te wijzigen. Bij besluit van 19 juni 2012 heeft verweerder besloten in te stemmen met de weerlegging van de zienswijzen zoals neergelegd en de gemeenteraad via een zogenoemde wensen- en bedenkingenbrief in de gelegenheid te stellen te reageren op zijn voornemen om de gevraagde vergunning en vrijstelling te gaan verlenen. Verweerder heeft in zijn vergadering van 19 juni 2012 aan de brief aan de gemeenteraad toegevoegd dat alsnog weigeren alleen mogelijk is als hierover met eiser overeenstemming zou worden bereikt en deze een schadevergoeding zou ontvangen; daarvoor zou de raad dan financiële middelen beschikbaar moeten stellen.

Na bespreking in de raadsvergaderingen van 29 mei 2012 en 2 juli 2012 heeft verweerder eiser bij brief van 16 oktober 2012 bericht voornemens te zijn de beslissing van 5 januari 2012 in te trekken en het bezwaar tegen de weigering een vergunning te verlenen alsnog ongegrond te gaan verklaren. Eiser heeft daarop bij brief van 29 oktober 2012 zijn zienswijze gegeven. Vervolgens heeft verweerder bij het bestreden besluit aan eiser meegedeeld dat de gewijzigde aanvraag alsnog aan een nadere juridische toets is onderworpen, met als uitkomst dat het verzoek om vrijstelling alsnog is afgewezen.

Aan deze afwijzing ligt het standpunt ten grondslag dat het gewijzigde bouwplan aanpassingen bevat die niet van ondergeschikte aard zijn. Dit betekent dat voor het gewijzigde bouwplan een nieuwe bouwaanvraag is vereist, die op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) moet worden beoordeeld. Verweerder acht zich om die reden niet meer bevoegd om op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO over dit bouwplan te beslissen. Omdat eiser zich op het standpunt stelt dat zijn aanvraag een gewijzigde aanvraag betreft op grond waarvan toepassing moet worden gegeven aan artikel 19, tweede lid, van de WRO heeft verweerder besloten de bezwaren van eiser alsnog ongegrond te verklaren.

De rechtbank komt tot de volgende beoordeling van eisers primaire beroepsgrond.

Eiser heeft in beroep betwist dat er sprake is van wijzigingen van niet-ondergeschikte aard, waardoor verweerder niet meer bevoegd zou zijn om op grond van de WRO tot vergunningverlening over te gaan. Het gewijzigde bouwplan bevat enkel aanpassingen die een rechtstreeks en noodzakelijk gevolg zijn van de eisen die verweerder

– gelet op de stedenbouwkundige voorwaarden en de redelijke eisen van welstand – daaraan heeft gesteld. Nu de ABRvS hem in zijn uitspraak van 15 juni 2011 de gelegenheid heeft gegeven om dergelijke aanpassingen in zijn bouwplan aan te brengen, kunnen deze aanpassingen volgens eiser thans geen aanleiding meer geven om de aanvraag af te wijzen op de grond dat deze niet van ondergeschikte aard zijn. Daarbij merkt eiser nog op dat het bouwplan in nauw overleg en op nadere aanwijzingen van de gemeente tot stand is gekomen. Ter ondersteuning van zijn standpunt heeft eiser een advies van prof. [D] van 5 november 2012 overgelegd.

Naar vaste rechtspraak van de ABRvS, bijvoorbeeld de uitspraak van 4 april 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW0758), is het college gerechtigd, en in bepaalde gevallen zelfs verplicht, om de indiener van een bouwaanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de bouwvergunning worden weggenomen. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag echter zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, dient daarvoor een nieuwe bouwaanvraag te worden ingediend.

Kijkend naar het gewijzigde bouwplan is de rechtbank van oordeel dat verweerder met juistheid heeft geoordeeld dat de wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke bouwaanvraag niet zijn te beschouwen als wijzigingen van ondergeschikte aard.

Niet alleen de inhoud, de hoogte en de bouwmassa van de woning zijn gewijzigd, maar ook de dakconstructie (thans een volledige kap tegenover een gedeeltelijke kap) en de nokrichting, waardoor de woning een wezenlijk andere uiterlijke verschijningsvorm heeft gekregen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het bouwplan zodanig ingrijpend is gewijzigd dat redelijkerwijs niet meer gesproken kan worden van hetzelfde bouwplan. Dit betekent dat voor het aangepaste bouwplan een nieuwe aanvraag is vereist, die gelet op het moment van indienen (26 september 2011) inmiddels op grond van de Wabo moet worden beoordeeld.

De omstandigheid dat de ABRvS in zijn uitspraak van 15 juni 2011 aan verweerder de opdracht heeft gegeven om eiser in de gelegenheid te stellen het bouwplan aan te passen met het oog op de stedenbouwkundige voorwaarden en redelijke eisen van welstand, laat onverlet dat de onder 3.2 vermelde in de rechtspraak geformuleerde voorwaarde dat een nieuwe bouwaanvraag is vereist indien sprake is van wijzigingen van niet ondergeschikte aard, ook op het onderhavige aangepaste bouwplan van toepassing is. Dit is niet anders indien het bouwplan in nauw overleg en op nadere aanwijzingen van de gemeente tot stand is gekomen en de daarin aangebrachte wijzigingen een rechtstreeks en noodzakelijk gevolg waren van de door de gemeente daaraan gestelde stedenbouwkundigen voorwaarden en redelijke eisen van welstand. Op grond van de uitspraak van de ABRvS mocht verweerder bij een beoordeling van het aangepaste bouwplan niet voorbijgaan aan de in principetoestemming vermelde stedenbouwkundige voorwaarden, zoals hij dat wel had gedaan in de zaak van eiser die op dat moment ter beoordeling aan de ABRvS voorlag. De ABRvS heeft geen andere aanwijzing gegeven dan dat het bouwplan getoetst moest worden aan vorenvermelde voorwaarden en de redelijke eisen van welstand. Verweerder heeft daaraan gevolg gegeven. Gelet hierop heeft verweerder met het bestreden besluit niet in strijd gehandeld met de uitspraak van de ABRvS en de daarin aan hem verstrekte opdracht.

De rechtbank is met [D] van oordeel dat op de gewijzigde aanvraag het recht van toepassing is zoals het moest worden toegepast indien direct rechtmatig zou zijn beslist. Dat betekent echter niet dat, zoals eiser onder verwijzing naar het advies van [D] stelt, uit de uitspraak van de ABRvS kan worden afgeleid dat, nu het eerste bouwplan niet zozeer afweek van de gestelde stedenbouwkundige voorwaarden, elke aanpassing die ertoe strekt het bouwplan daarmee in overeenstemming te brengen als van ondergeschikte aard moet worden beschouwd. De rechtbank kan volgen dat, zoals ter zitting is toegelicht door de architect van eiser, dat aanpassing feitelijk onvermijdelijk leidt tot een qua kapvorm en nokrichting wezenlijk gewijzigde verschijningsvorm. Er is echter in de uitspraak van de ABRvS geen aanknopingspunt te vinden voor het oordeel dat de ABRvS dat toen al heeft onderkend en met zijn uitspraak voor dit geval bewust beoogd heeft bedoelde vaste rechtspraak over wijzigingen van niet ondergeschikte aard volledig opzij te zetten, ongeacht de ingrijpendheid van de wijzigingen in het aangepaste bouwplan. Weliswaar heeft de ABRvS verweerder opgedragen eiser in staat te stellen een gewijzigde aanvraag in te dienen, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat deze aanvraag vervolgens ook zonder nadere beoordeling gehonoreerd zou moeten worden. Uit de uitspraak van de ABRvS kan niet worden afgeleid dat na wijziging van het bouwplan vervolgens zonder meer een vrijstelling en bouwvergunning zou moeten worden afgegeven. De uitspraak sluit immers niet uit dat er in de verdere procedure bijvoorbeeld relevante zienswijzen zouden worden ingediend of dat de welstandstoets opnieuw negatief zou uitvallen. Ook volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de uitspraak van de ABRvS niet dat het bouwplan, zoals gewijzigd, niet getoetst zou mogen worden aan de eerder vastgestelde stedenbouwkundige voorwaarden.

De primaire beroepsgrond slaagt dan ook niet. Dit betekent dat verweerder bij het bestreden besluit terecht heeft geconcludeerd niet meer bevoegd te zijn op deze aanvraag een besluit te nemen op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Nu eiser blijkens zijn standpunt duidelijk te kennen had gegeven dat hij de gewijzigde aanvraag juist binnen de kaders van artikel 19, tweede lid, van de WRO wilde handhaven, heeft verweerder eveneens terecht besloten dat het nog openstaande bezwaar van eiser tegen de eerdere weigering, alsnog ongegrond moest worden verklaard.

De stelling van eiser dat verweerder hem opnieuw / nogmaals in de gelegenheid had moeten stellen het bouwplan zodanig te wijzigen dat deze alsnog op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO had kunnen worden beoordeeld, volgt de rechtbank niet.Het nogmaals aanpassen is in tegenspraak met de stelling dat de aanpassingen zoals neergelegd in de aanvraag van 26 september 2011 het noodzakelijk gevolg waren van de door verweerder aan het bouwplan gestelde eisen. Gelet hierop valt niet in te zien dat een tweede aanpassing van de oorspronkelijke aanvraag in overeenstemming te brengen zou zijn met de aan het bouwplan gestelde eisen.

De rechtbank oordeelt als volgt over eisers subsidiaire beroepsgrond.

Eiser heeft aangevoerd dat verweerder door terug te komen op zijn eerdere (ontwerp)besluit om met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen, heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.Door ruim na afloop van de beslistermijn op de gewijzigde aanvraag van 26 september 2011 van standpunt te veranderen, heeft verweerder in strijd gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het beginsel van een evenredige belangenafweging. Eiser stelt dat verweerder slechts onder politieke druk tot een veranderd inzicht is gekomen. De gemeenteraad wenst geen woningbouw op het thans aan de orde zijnde perceel, maar de ABRvS heeft in zijn uitspraak van 15 juni 2011 dat standpunt al onhoudbaar geacht. Het standpunt van verweerder dat sprake is van een ‘nieuwe’ bouwaanvraag betekent vervolgens dat toepassing moet worden gegeven aan de Wabo. Onder de Wabo wordt de gemeenteraad – anders dan onder de WRO - bij de besluitvorming betrokken, waarbij gezien het standpunt van de raad medewerking aan het bouwplan niet meer te verwachten is. Eiser heeft betoogd dat het bestreden besluit met dit doel is genomen. Verweerder heeft hiermee in strijd gehandeld met het in artikel 3:3 van de Awb neergelegde verbod van détournement de pouvoir. Ook is volgens eiser sprake van vooringenomenheid.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in de onderhavige zaak na de uitspraak van de ABRvS, zowel van ambtelijke zijde als via de verantwoordelijk portefeuillehouder, herhaaldelijk te kennen heeft gegeven bereid te zijn medewerking te verlenen aan de gevraagde vrijstelling en bouwvergunning. Van deze bereidheid is blijk gegeven in de besprekingen over de aanpassing van het bouwplan tot en met de weerlegging van de zienswijzen die tegen het voor eiser positieve concept-besluit waren ingebracht. Uit de overgelegde stukken blijkt ook dat de verantwoordelijk portefeuillehouder in raadscommissievergaderingen en de raadsvergadering van mening was dat de uitspraak van de ABRvS juridisch geen andere ruimte liet dan de vrijstelling te verlenen en dat verweerder van mening was dat hij zich aan die uitspraak moest houden. Uit de verslagen van die vergaderingen blijkt dat de gemeenteraad ernstige bedenkingen had tegen het voorgenomen vrijstellingsbesluit en op deze plek bij voorkeur geen bebouwing ziet. Naar aanleiding van deze politieke wens van de meerderheid van de gemeenteraad heeft verweerder nader onderzoek laten doen naar de juridisch juiste waardering van de gewijzigde bouwaanvraag. Dit heeft geleid tot het thans bestreden besluit.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder door zijn handelswijze tot en met de bespreking van het bouwplan in de gemeenteraad, bij eiser het vertrouwen heeft gewekt dat aan het gewijzigde bouwplan door vergunningverlening medewerking zou worden verleend.

Dat verweerder zodanig heeft gehandeld kan hem op zichzelf niet kwalijk worden genomen, omdat hij (zij het, blijkens het voorgaande naar het oordeel van de rechtbank, ten onrechte) meende op juiste wijze uitvoering te geven aan de uitspraak van de ABRvS over het eerdere, onrechtmatig geoordeelde besluit.De rechtbank volgt eiser echter niet in zijn stelling dat, nu verweerder vervolgens gehoor heeft gegeven aan de wens van de gemeenteraad, sprake is van détournement de pouvoir. Het verlenen van vrijstelling is immers een bevoegdheid van het college. Bij de toepassing van die bevoegdheid mag het college zich rekenschap geven van de inzichten van de raad over het binnen de gemeente wenselijk geachte ruimtelijk beleid.

Daarmee ontstaat geen strijd met de uitspraak van de ABRvS van 15 juni 2011. Daar oordeelde de ABRvS immers dat verweerder, na zijn eerder gegeven principetoestemming en het feit dat het toenmalige bouwplan aan de stedenbouwkundige voorwaarden voldeed, onder die omstandigheden niet meer kon zeggen dat in het geheel geen bouw ter plaatse mogelijk was. Die uitspraak beperkt daarom niet de gemeenteraad in zijn standpunt over de wenselijkheid van het bouwen ter plaatse. Bovendien is dat niet als motivering onder het bestreden besluit gelegd.

Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS, bijvoorbeeld de uitspraak van 1 maart 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AV2974), kan aan het college niet de bevoegdheid worden ontzegd om bij het volgen van de vrijstellingsprocedure terug te komen van zijn aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO medewerking te verlenen aan de realisering van het bouwplan. Voor het terugkomen van de eerder uitgesproken bereidheid is niet vereist dat zich daartoe aanleiding gevende nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan, maar het college zal bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen wel deugdelijk moeten motiveren, waarom het van inzicht is veranderd. Daarbij zal het college verder de gevolgen van het bij betrokkene door de aanvankelijke bereidheid gewekte vertrouwen moeten afwegen tegen de door de weigering gediende belangen en onder ogen moeten zien of die afweging tot het verlenen van enige compensatie noopt.

Uit het bestreden besluit is gemotiveerd dat de reden van het terugkomen van de eerdere bereidheid, is gelegen in de wijziging van het oorspronkelijke bouwplan, waardoor niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken. Die motivering is, gezien hetgeen is overwogen onder 3, juist en ook voldoende reden om terug te komen van de eerdere bereidheid tot medewerking. In zoverre acht de rechtbank de inhoudelijke beslissing ten aanzien van het gewijzigde bouwplan juist.Vastgesteld moet echter worden dat uit het bestreden besluit niet blijkt van enige afweging van de gevolgen van het eerder bij eiser gewekte vertrouwen tegenover de belangen die door de weigering worden gediend. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder zich nog heeft afgevraagd of en in hoeverre een rechtsgeldige weigering gepaard diende te gaan met compensatie van door eiser gemaakte kosten voor de aanpassing van het bouwplan na de uitspraak van de ABRvS. Op grond van de hiervoor onder 4.3. genoemde vaste rechtspraak had dat wel gemoeten. In het onderhavige geval was daar ook alle aanleiding toe geweest, nu de aanpassing van het bouwplan is voorgekomen uit een eerder vernietigd en dus onrechtmatig besluit van verweerder. Bovendien blijkt uit de stukken dat verweerder de noodzaak van een compensatie voor eiser voorafgaand aan de bespreking in de gemeenteraad al onder ogen had gezien en in voor de raad ter inzage gelegde stukken ook een inschatting had gemaakt van de daarmee gemoeide kosten. In zoverre is het bestreden besluit dan ook onvoldoende zorgvuldig voorbereid, onevenredig afgewogen en niet draagkrachtig gemotiveerd.

Concluderend overweegt de rechtbank als volgt.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12 van de Awb vernietigen, voor zover daarbij is nagelaten te onderzoeken en te beslissen in hoeverre de alsnog geweigerde vrijstelling en bouwvergunning tot het aan eiser verlenen van compensatie noopt. De rechtbank zal verweerder een termijn stellen om ter vervanging van het vernietigde gedeelte van het besluit een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Gezien het principiële karakter van haar uitspraak ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder door middel van een tussenuitspraak in de gelegenheid te stellen het te vernietigen gedeelte van het besluit te repareren, om eiser zodoende in de gelegenheid te stellen de uitspraak in hoger beroep aan de ABRvS voor te leggen.

De rechtbank ziet in het voorgaande tevens aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser in beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 472,-) als kosten van verleende rechtsbijstand. Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.