Rb. Haarlem, 18-10-2012, nr. 12/2195

Bij besluit van 23 november 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens het gebruik van de bloembollenloods op het perceel [adres] (hierna: het perceel) in strijd met het bestemmingsplan.

Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 8 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van de commissie beroep- en bezwaarschriften.

Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.

Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.

Het beroep is behandeld ter zitting van 7 september 2012. Namens eisers is verschenen [naam], bijgestaan door hun gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.S.M. Vringer en G.A. Schouw.

In 1989 is aan eisers een bouwvergunning verleend voor de uitbreiding van de bloembollenloods op het perceel (hierna: de bouwvergunning). Daarbij is vrijstelling verleend voor het gebruik van de bloembollenloods als tennishal annex kantine, voor de duur van 5 maanden per jaar in de herfst- en winterperiode. Het perceel valt thans onder het bestemmingsplan ‘Binnenduinrand’ (hierna: het bestemmingsplan) van mei 2007. In dit bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming ‘agrarisch handels- en exportbedrijf’ binnen de gronden die zijn bestemd voor ‘Agrarische doeleinden met landschappelijke waarde (Al)’. In artikel 2, onder a, sub 4, van de bestemmingsplanvoorschriften is opgenomen:

“Niet strijdig met de bestemming “Agrarische doeleinden met landschappelijke waarde”, op het perceel aangeduid als agrarisch ‘handels- en exportbedrijf’, is het recreatieve nevengebruik van een bollenschuur als tennishal gedurende het winterseizoen;”

Eisers gebruiken de bloembollenloods jaarlijks in de periode van 1 oktober tot 1 mei als tennishal onder de naam ‘[eiser]’. In die periode bevat de bloembollenloods elf tennisbanen en een badmintonbaan. Er zijn dan zeven tennisscholen actief. In april vindt in de tennishal een bedrijventoernooi plaats. Ook in mei wordt in de tennishal nog getennist. Sinds 1983 wordt in de bloembollenloods tevens horecagelegenheid ‘[naam]’ geëxploiteerd.

Bij besluit van 23 november 2011 heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd per 1 april 2012 wegens het gebruik van de bloembollenloods als tennishal buiten de periode van 1 oktober tot 1 april en wegens het gebruik van [naam] als zelfstandige horecavoorziening.

De rechtbank overweegt als volgt.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Ingevolge het bepaalde in artikel 5:32, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Krachtens artikel 125 van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd bestuursdwang toe te passen, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels, welke het gemeentebestuur uitvoert.

Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) en met name de uitspraak van 5 oktober 2011 (LJN: BT6683) zal, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan hiervan afzien. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

[naam]

Eisers hebben niet weersproken dat [naam] als zelfstandige horecavoorziening wordt gebruikt. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel als zelfstandige horecavoorziening – inclusief de verzorging van feesten en partijen – in strijd is met het bestemmingsplan. Daarmee staat vast dat het perceel wordt gebruikt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo zonder de vereiste omgevingsvergunning.

Eisers hebben gesteld dat op grond van bijzondere omstandigheden van handhaving dient te worden afgezien. [naam] is namelijk een gelegenheid waarover geen klachten zijn en die beschikt over de vereiste horecavergunning. Daarnaast is horeca aan het [adres] in het besluit Horecabedrijven in ruimtelijke gebieden (hierna: het besluit Horecabedrijven) goedgekeurd, zodat zij ervan mochten uitgaan dat het bedrijf voldeed aan de eisen die verweerder stelde, aldus eisers. Deze beroepsgrond slaagt niet. Verweerder heeft terecht overwogen dat het uitblijven van klachten, de horecavergunning en het besluit Horecabedrijven betrekking hebben op de openbare orde, terwijl het onderhavige geschil ziet op de ruimtelijke ordening. Ten aanzien van de ruimtelijke ordening is het bestemmingsplan bepalend. Het door eisers gestelde uitblijven van klachten, de horecavergunning en het besluit Horecabedrijven zijn daaraan, voor zover zij tevens zien op de ruimtelijke ordening, ondergeschikt.

Eisers hebben verder gesteld dat het gebruik als zelfstandige horeca al jaren door verweerder werd goedgekeurd door het (herhaaldelijk) verschaffen van de horecavergunning en door het uitblijven van handhaving. Zij mochten er dan ook op vertrouwen dat dit gebruik in lijn was met de ruimtelijke ordening die verweerder voor ogen had, aldus eisers. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder de uitspraak van 14 maart 2012, LJN: V8782), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Ten aanzien van [naam] zijn dergelijke toezeggingen niet gedaan, zodat eisers ervan moesten uitgaan dat – ingevolge het bestemmingsplan – het gebruik als zelfstandige horeca niet was toegestaan. Ook het verlenen van een horecavergunning kan niet worden aangemerkt als een toezegging dat niet zal worden opgetreden bij strijd met het bestemmingsplan. Verder levert de omstandigheid dat verweerder eerder niet handhavend is opgetreden, terwijl in [naam] al geruime tijd een horecabedrijf wordt uitgeoefend, geen bijzondere omstandigheid op.

Gelet op het voorgaande acht de rechtbank geen bijzondere omstandigheden aanwezig, zodat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten handhavend op te treden tegen het gebruik van [naam] als zelfstandige horecavoorziening.

De tennishal

Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel als tennishal gedurende het winterseizoen in overeenstemming is met het bestemmingsplan. In geschil is de uitleg die moet worden gegeven aan de term ‘winterseizoen’ in de bestemmingsplanvoorschriften. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat bij de uitleg van de term ‘winterseizoen’ aansluiting is gezocht bij het gebruikelijke tennis-winterseizoen dat loopt van 1 oktober tot 1 april. Buiten die periode is het gebruik van de bloembollenloods als tennishal volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan. Volgens eisers moet de bepaling echter aldus gelezen worden dat de bloembollenloods mag worden gebruikt als tennishal op de momenten dat die niet wordt gebruikt voor de opslag van bloembollen.

Eisers stellen dat de loods primair een bloembollenloods is, zodat bij de uitleg van de term ‘winterseizoen’ aansluiting dient te worden gezocht bij het bloembollenseizoen. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Nu artikel 2, onder a, sub 4, van de bestemmingsplanvoorschriften ziet op het recreatieve nevengebruik van een bollenschuur als tennishal, is het nevengebruik als tennishal voor de uitleg van de term ‘winterseizoen’ bepalend. Tegen die achtergrond moet de term ‘winterseizoen’ aldus begrepen worden dat daarmee bedoeld wordt het tennis-winterseizoen (dat loopt van 1 oktober tot 1 april).

Eisers hebben verder gesteld dat de uitleg van de term ‘winterseizoen’ als tennis-winterseizoen in strijd is met het beoogde doel van artikel 2, onder a, sub 4, van de bestemmingsplanvoorschriften. Zij hebben erop gewezen dat de gemachtigde van de raad van de gemeente Haarlem (hierna: de raad) bij de uitleg van de term ‘winterseizoen’ op de zitting van de Raad van State van 19 mei 2009, ten aanzien van het beroep van eisers tegen het bestemmingplan, aansluiting heeft gezocht bij het bloembollenseizoen. Daaruit blijkt dat de raad die uitleg voor ogen had bij het opstellen van het bestemmingsplan, aldus eisers. De rechtbank verwerpt dit betoog. Voor de uitleg van voornoemd artikel is allereerst de tekst bepalend. Die tekst is duidelijk in die zin dat met winterseizoen niets anders dan tennis-winterseizoen kan zijn bedoeld zoals hiervoor onder 2.11 is aangegeven. Indien de raad zou hebben beoogd met dit artikel aan te sluiten bij het bloembollenseizoen, had het op zijn weg gelegen de tekst daarop aan te passen. Nu de raad dat niet heeft gedaan, vormt de uitleg door de gemachtigde van de raad op de zitting van de Raad van State geen aanleiding om aan het betreffende bestemmingsplanvoorschrift een betekenis toe te kennen die afwijkt van de duidelijk tekst.

Eisers hebben voorts aangevoerd dat het beoogde doel van het bestemmingsplanvoorschrift verder blijkt uit de tekst van de vrijstelling die voor de bouw van de bloembollenloods in 1989 is verleend. Ook dit betoog wordt verworpen. De vrijstelling is verleend van het vorige bestemmingsplan. Voor de uitleg van het onderhavige bestemmingsplan heeft die vrijstelling dan ook geen betekenis. Ook het betoog van eisers dat artikel 2, onder a, sub 4, van de bestemmingsplanvoorschriften op deze vrijstelling is gebaseerd, kan eisers niet baten. De vrijstelling voorzag immers in het toestaan van het gebruik als tennishal voor 5 maanden per jaar. Het toegestane gebruik als tennishal op grond van artikel 2, onder a, sub 4, van de bestemmingsplanvoorschriften is dus al beduidend ruimer dan op basis van de vrijstelling uit 1989.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij uitleg van de term ‘winterseizoen’ terecht aansluiting heeft gezocht bij het tennis-winterseizoen. Gebruik van de bloembollenloods als tennishal buiten de periode van 1 oktober tot 1 april levert dan ook strijd op met het bestemmingsplan als bedoeld artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De daartegen gerichte beroepsgrond van eiser slaagt niet.

De vraag is vervolgens of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Eisers hebben gesteld dat zij door handhaving onredelijk worden getroffen omdat zij een economisch belang hebben bij een langer winterseizoen. Immers kan de bloembollenloods dan langer als tennishal worden geëxploiteerd. De rechtbank stelt vast dat dit geen bijzonder belang is waarom van handhaving behoort te worden afgezien. De omstandigheid dat eisers de bloembollenloods in april en mei niet als tennishal kunnen exploiteren, is inherent aan de beperking tot het winterseizoen die in het bestemmingsplan is opgenomen. De daarmee samenhangende belangen van eisers moeten dan ook geacht worden in dat bestemmingsplan te zijn verdisconteerd. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Eisers hebben verder gesteld dat zij voorzien in een maatschappelijke behoefte, omdat zij een sportaccommodatie leveren waarvan zeven tennisscholen (en veel tennissers) gebruik maken. Zij kunnen bij handhaving minder lang in deze behoefte voorzien. Voor deze omstandigheid geldt – onder dezelfde redenering als hiervoor onder 2.16 gegeven – dat ook deze inherent is aan de beperking tot het winterseizoen die in het bestemmingsplan is opgenomen, zodat deze beroepsgrond evenmin slaagt.

Voorts hebben eisers aangevoerd dat door de beperking van het gebruik als tennishal tot het tennis-winterseizoen geen doelmatige gebruiksmogelijkheden voor de bloembollenloods overblijven. Dit beroep op de zogenaamde ‘toverformule’ slaagt niet. Niet is gebleken dat een zinvol gebruik van de bloembollenloods als ‘agrarisch handels-en exportbedrijf’ binnen de bestemming ‘agrarische doeleinden met landschappelijke waarde (Al)’, zoals omschreven in het bestemmingsplan, naar objectieve maatstaven gemeten, niet meer mogelijk is indien daarin buiten het winterseizoen niet meer getennist mag worden. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.

Eisers stellen verder dat zij erop hebben kunnen vertrouwen dat de bloembollenloods langer als tennishal kon worden gebruikt dan in de periode van 1 oktober tot 1 april, omdat daarover een toezegging is gedaan op de zitting van de Raad van State van 19 mei 2009 ten aanzien van het beroep van eisers tegen het bestemmingsplan. Het proces-verbaal van de zitting vermeldt daarover het volgende.

“[Gemachtigde eisers] licht toe (…). Het planvoorschrift dat het recreatieve nevengebruik van een bollenschuur als tennishal gedurende het winterseizoen niet in strijd is met de bestemming, is (…) onvoldoende duidelijk.

[Gemachtigde raad] geeft aan dat (…) met betrekking tot het gebruik als tennishal wordt onderzocht op welk moment het winterseizoen ophoudt.

De voorzitter vraagt wanneer volgens de raad de winterperiode eindigt en vraagt of dat bijvoorbeeld op 1 mei of 15 mei het geval is.

[Gemachtigde raad] antwoordt dat het einde van de winterperiode afhankelijk is van het bollenseizoen.

Volgens [gemachtigde eisers] is het antwoord van [Gemachtigde raad] te vaag.

De voorzitter vraagt wanneer het bollenseizoen begint en eindigt en vraagt of dit bijvoorbeeld het geval is in de maanden juni respectievelijk oktober.

[Gemachtigde raad] antwoordt dat het bollenseizoen ieder jaar op een ander moment aanvangt. Daarom is het niet mogelijk om in de planvoorschriften een datum hieromtrent op te nemen. Echter, buiten de periode die redelijkerwijs als bollenseizoen kan worden aangemerkt, mag in de schuur worden getennist, aldus [Gemachtigde raad].

[Gemachtigde eisers] trekt de beroepsgrond in met betrekking tot het gebruik van de bollenschuur als tennishal en de daaromtrent in het bestemmingsplan op te nemen data.”

De rechtbank is van oordeel dat eisers aan deze uitlatingen van de gemachtigde van de raad de gerechtvaardigde verwachting hebben kunnen ontlenen dat niet handhavend zou worden opgetreden bij het gebruik van de bloembollenloods als tennishal buiten het bollenseizoen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eisers als gevolg van de door de raad gegeven toelichting hun beroep bij de Raad van State tegen het bestemmingsplanvoorschrift dat ziet op het gebruik van de bloembollenloods als tennishal hebben ingetrokken. Dat het beroep van eisers tegen andere bestemmingsplanvoorschriften nadien door de Raad van State niet-ontvankelijk is verklaard, kan er niet aan afdoen dat het door eisers gestelde vertrouwen ook daadwerkelijk bij hen heeft bestaan.

Tot slot is niet gebleken dat met het honoreren van de gewekte verwachtingen zwaarwegende belangen worden geschaad. Er is sprake van een verlenging van het winterseizoen met twee maanden. Eisers hebben onweersproken gesteld dat zij de bloembollenloods al jaren tot en met mei in gebruik hebben zonder dat dit tot klachten heeft geleid of voor verweerder aanleiding heeft gegeven daartegen op te treden.

Gelet op het voorgaande slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank is het gerechtvaardigde vertrouwen van eisers een bijzondere omstandigheid waardoor handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder daarvan in deze concrete situatie behoort af te zien. Aangezien eisers onweersproken hebben gesteld dat het bollenseizoen er niet aan in de weg staat dat de bloembollenloods in de maanden april en mei nog als tennishal wordt gebruikt, betekent dit dat verweerder van handhavend op treden over deze maanden dient af te zien. De beroepsgrond slaagt.

Last onder dwangsom

Eisers hebben gesteld dat de dwangsommen te hoog zijn. De rechtbank overweegt dat de te dienen belangen zijn gelegen in enerzijds het tegengaan van het gebruik van [naam] als zelfstandige horeca en anderzijds het tegengaan van het gebruik van de bloembollenloods als tennishal buiten het winterseizoen. In het licht van die belangen is de rechtbank niet gebleken dat de dwangsommen onredelijk hoog zijn. Derhalve faalt de beroepsgrond.

Eisers hebben verder gesteld dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. Op 23 november 2011 is de last per 1 april 2012 opgelegd. Dat betekent dat de last betrekking had op het reeds lopende tennisseizoen. De rechtbank overweegt dat aan de last echter een lang voortraject is voorafgegaan. Reeds op 7 oktober 2009 heeft verweerder zijn voornemen tot handhaving voor het eerst aangekondigd. Daarop is uitgebreide correspondentie gevolgd, waarin verweerder bij brieven van 11 februari 2011 en 20 juli 2011 heeft bepaald dat gebruik van [naam] als zelfstandige horeca en gebruik van de bloembollenloods als tennishal buiten het winterseizoen in strijd zijn met het bestemmingsplan. Gelet daarop is de begunstigingstermijn van vier maanden niet onredelijk kort, zodat de beroepsgrond faalt.

Conclusie

De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder terecht heeft bepaald dat het gebruik van [naam] als zelfstandige horeca in strijd is met het bestemmingsplan. Dienaangaande heeft hij in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot handhaven.

Verweerder heeft tevens terecht bepaald dat gebruik als tennishal buiten de periode van 1 oktober tot 1 april in strijd is met het bestemmingsplan. Voor het gedeelte dat de bloembollenloods als tennishal wordt gebruikt in de maanden april en mei heeft hij echter in redelijkheid geen gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot handhaven.

Het opleggen van een last onder dwangsom teneinde enerzijds het gebruik van [naam] als zelfstandige horeca en anderzijds het gebruik van de tennishal buiten de periode van 1 oktober tot 1 mei tegen te gaan is evenredig. De hoogte van de dwangsommen en de lengte van de begunstigingstermijn zijn de rechtbank niet onredelijk gebleken.

Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het de handhaving betreft ten aanzien van het gebruik van de loods als tennishal gedurende de maanden april en mei.

De rechtbank ziet reden, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 23 november 2011 ten dele te herroepen en te bepalen dat het gebruik als tennishal beperkt blijft voor de periode van 1 oktober tot 1 juni.

Nu het beroep gegrond wordt verklaard en het primaire besluit deels wordt herroepen, zal verweerder worden veroordeeld in de door eisers gemaakte proceskosten in bezwaar. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 874,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting).

Verweerder zal tevens worden veroordeeld in de door eisers gemaakte proceskosten in deze procedure. De kosten worden aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht gesteld op € 874,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1) voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Eisers hebben gesteld dat zij schade hebben geleden, maar hebben die schade in deze procedure niet gevorderd, zodat de rechtbank dienaangaande geen beslissing neemt.