Rb. Amsterdam, 06-03-2013, nr. AWB 12/6082 VEROR, nr. AWB 12/6083 VEROR, nr. 12/6084 VEROR

februari 2013. Na een door eisers ter zitting ingediend wrakingsverzoek heeft de voorzitter het onderzoek ter zitting geschorst. Het wrakingsverzoek is afgewezen bij beschikking van

20 februari 2013. De voorzitter heeft daarop het onderzoek ter zitting op 20 februari 2013 hervat en de behandeling voortgezet. De meervoudige kamer heeft de beroepen gevoegd behandeld met de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening.

Eisers zijn op beide zittingen in persoon verschenen. Op de zitting van 20 februari 2013 zijn zij bijgestaan door bovengenoemde gemachtigde. Verweerder is op beide zittingen vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde, bijgestaan door [A], werkzaam bij de afdeling Handhaving van de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven van de gemeente Amsterdam.

Na sluiting van het onderzoek heeft de meervoudige kamer de beroepen en de verzoeken weer gesplitst. De voorzieningenrechter zal heden afzonderlijk uitspraak doen over de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening.

Eiser 1 en eiseres zijn met elkaar gehuwd. Zij zijn de huurders van de eerste, tweede, derde en vierde verdieping van het pand aan de [adres 1] te [plaats] (het pand). Zij exploiteren het gehuurde als kamerverhuurbedrijf.

Op 21 december 2011 heeft verweerder aan eiser 1, eiseres en hun zoon, eiser 2, het voornemen bekendgemaakt aan elk van hen een bestuurlijke boete op te leggen van in totaal € 36.000,- . Dit bedrag is de optelsom van zes bestuurlijke boetes van € 6.000,- per overtreding wegens het in strijd met artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet in gebruik geven van zes woningen zonder de daarvoor vereiste huisvestingsvergunningen. Het betreft de woningen aan de [adres 1] plaatselijk aangeduid met huisnummers [adres 1-B], [adres 1-C], [adres 1-D], [adres 1-E], [adres 1-G] en [adres 1-Achterhuis II]. Hierop hebben eisers op 24 januari 2012 een zienswijze ingediend.

Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan elk van eisers overeenkomstig het voornemen een bestuurlijke boete ter hoogte van € 36.000,- opgelegd.

Wettelijk kader

Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.

In artikel 5 van de Huisvestingswet is bepaald dat de gemeenteraad, voor zover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, in de huisvestingsverordening woonruimte kan aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven, indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend.

In artikel 7, eerste lid, van de Huisvestingswet is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, in gebruik te nemen voor bewoning. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het verboden is een woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning

In artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet, voor zover hier van belang, is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening kan bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 7, tweede lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening het bedrag vaststelt van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.

In artikel 1, onder ii, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010 (hierna: de Huisvestingsverordening) is bepaald dat onder zelfstandige woonruimte moet worden verstaan: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.

In artikel 60, eerste lid, van de Huisvestingsverordening is, voor zover van belang, bepaald dat verweerder een bestuurlijke boete kan opleggen bij overtreding van artikel 7 van de Huisvestingswet. Uit het tweede lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met bijlage vijf behorende bij artikel 60, volgt dat verweerder een boete oplegt van € 6.000,- voor de eerste overtreding van het in gebruik geven van woonruimte zonder vergunning bij bedrijfsmatige exploitatie (eigenaar/verhuurder met meer dan één woning).

Beoordeling

In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten aan eisers de betreffende bestuurlijke boetes op te leggen terzake van overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet. De rechtbank zal deze vraag aan de hand van de door eisers aangevoerde beroepsgronden beoordelen.

Zelfstandigheid verhuurde woonruimte

Eisers hebben betoogd dat de verhuurde woonruimtes in het pand allen geen zelfstandige woonruimte zijn als bedoeld in de Huisvestingsverordening. De ruimtes delen dezelfde toegangsdeur en hebben geen afzonderlijke bel. Ter zitting hebben eisers nog naar voren gebracht dat de ruimtes in onverhuurde staat niet beschikken over een volledig uitgeruste keuken. Er is een aanrechtblad met een spoelbak aanwezig, maar geen gasaansluiting, koelkast en fornuis. Ook delen de bewoners een aantal ruimtes in het pand, te weten een toiletruimte en overlopen.

De rechtbank stelt voorop dat de feitelijke situatie bepalend is voor de vraag of sprake is van een zelfstandige woonruimte in de zin van artikel 1ii van de Huisvestingsverordening. Het feit dat eisers zelf de ruimtes meer als (hotel)kamers zien, is dus niet relevant. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op goede gronden gesteld dat sprake is van zelfstandige woonruimtes. Daartoe acht de rechtbank doorslaggevend dat elk van de verhuurde woonruimtes beschikt over een sanitaire voorziening (een toilet en een bad- of douchegelegenheid) en een keukenvoorziening, zodat elke ruimte eigen voorzieningen heeft. De bewoners zijn niet afhankelijk van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. De omstandigheid dat de keukenvoorziening beperkt is en door de bewoner zelf nader kan worden ingericht, alsmede de omstandigheid dat zij daarnaast gebruik kunnen maken van gemeenschappelijke overlopen en een toilet op de eerste verdieping doet aan de hiervoor vastgestelde zelfstandigheid van hun eigen woonruimtes niet af. Verder weegt de rechtbank mee dat alle woonruimtes een eigen toegangsdeur hebben op de etage, die kan worden afgesloten. De bewoners kunnen allen hun woonruimte via de gemeenschappelijke gang en overloop bereiken, zonder dat zij hiervoor door een woonruimte van een andere bewoner hoeven. Het feit dat de toegangsdeur naar buiten toe gemeenschappelijk is, maakt evenals het ontbreken van een eigen bel niet dat geen sprake is van zelfstandige woonruimtes.

Overtreder

Eisers hebben niet bestreden dat de woningen, wanneer wordt uitgegaan van zelfstandige woonruimtes, vergunningplichtige woonruimtes betreffen. Evenmin is in geschil dat de bewoners van de desbetreffende woningen niet beschikken over een huisvestingsvergunning. Nu de rechtbank in overweging 3.2.2 heeft geconstateerd dat de woningen moeten worden aangemerkt als zelfstandige woonruimtes, is sprake van overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet.

Eisers hebben aangevoerd dat zij niet als overtreders kunnen worden aangemerkt. Zij hebben daartoe aangevoerd dat zij niet de normadressaat van de overtreden bepaling zijn, maar de eigenaar van het pand, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid FFG-Properties B.V. (hierna: FFG). Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat FFG als eigenaar de zeggenschap heeft om de ruimtes al dan niet te verhuren. Op die grond dient FFG dan ook door verweerder te worden aangesproken. Daarbij hebben eisers betoogd dat als er al een boete zou moeten worden opgelegd, dat slechts aan één overtreder zou dienen te gebeuren, te weten aan eiser 1 en eiseres samen. Eiser 2 is geen contractspartij en heeft slechts als verlengstuk of loopjongen van zijn ouders (eiser 1 en eiseres) gefungeerd, terwijl eiser 1 en eiseres gezamenlijk het pand huren.

Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

Uit de wetsgeschiedenis volgt dat voor de vraag wie als overtreder kan worden aangemerkt in de eerste plaats van belang is tot wie het overtreden voorschrift zich richt (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 77-78). Uit de tekst van het overtreden voorschrift volgt dat dit degene is die de woonruimte voor bewoning in gebruik heeft gegeven aan de persoon zonder huisvestingsvergunning. Op grond van jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk schendt. De Afdeling overweegt dat dat in de eerste plaats degene is die de verboden handeling fysiek verricht; daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2008, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BF8999.

Eiser 1 en eiseres hebben blijkens het huurcontract van 18 oktober 1994 het pand gehuurd van de eigenaar met de bedoeling het te verhuren. Volgens het rapport van bevindingen van de buitendienstinspecteurs van de Afdeling Vergunningen en Handhaving van 7 november 2011 hebben de huurders van de woningen op nummer [adres 1-D] en [adres 1-Achterhuis II] verklaard dat zij de woning huren van de familie [eisers]. De bewoners van de woningen op nummer [adres 1-C] en [adres 1-D] hebben tevens verklaard dat eiser 1 langskomt als er reparaties moeten worden verricht. De bewoners van de woningen op nummer [adres 1-B] en [adres 1-C] hebben daarnaast verklaard dat zij met de zoon een huurcontract hebben afgesloten. Hun huurcontract vermeldt de naam [voornaam eiser 2]. De handtekeningen van de verhuurder op die contracten stemmen met elkaar overeen, alsmede met de handtekeningen van de verhuurder op de huurcontracten voor de woningen [adres 1-G] en [adres 1-Achterhuis-II]. De bewoner van nummer [adres 1-E] heeft eiseres samen met haar zoon genoemd als degene met wie het huurcontract tot stand gekomen is. Voorts blijkt uit het rapport dat de huurders van de woningen op nummer [adres 1-B], [adres 1-C], [adres 1-D], [adres 1-E] en [adres 1-Achterhuis II] hebben verklaard dat zij de huur in de regel maandelijks betalen aan [eiser 2]. Uit de verklaringen blijkt in voldoende mate dat zij doelen op de zoon van de huisbazen, en niet op eiser 1. De bewoners van de woningen op nummer [adres 1-D], [adres 1-E] en [adres 1-Achterhuis II] hebben aangegeven dat ook eiseres af en toe de huur komt innen.

Op grond van het voorgaande heeft verweerder eiser 1 en eiseres naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden aangemerkt als overtreders. De woningen worden immers op grond van het door hen met FFG gesloten huurcontract onderverhuurd. Daarbij blijkt dat zij ook allebei feitelijk werkzaamheden hebben verricht met betrekking tot de verhuur van de woningen. Zij behoeven, ondanks het mogelijk tussen hen bestaande huwelijksgoederenregime, niet als één overtreder te worden aangemerkt, nu zij beiden verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de overtreding. Voorts is de rechtbank van oordeel dat het rapport van bevindingen voldoende aanknopingspunten biedt voor de conclusie dat eiser 2, gelet op zijn door de bewoners beschreven betrokkenheid, de woningen feitelijk in gebruik heeft gegeven, zodat ook hij als overtreder kan worden aangemerkt. Het feit dat hij formeel geen contractspartij is bij de huur van het pand en mogelijk in opdracht van zijn ouders heeft gehandeld, leidt gelet op de onder rechtsoverweging 3.3.3. aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling niet tot een andere conclusie.

Nu eisers allen als afzonderlijke overtreder kunnen worden aangemerkt, is verweerder op grond van artikel 60, eerste lid, van de Huisvestingsverordening bevoegd aan hen alle drie afzonderlijk een bestuurlijke boete op te leggen. De omstandigheid dat mogelijk ook de eigenaar FFG als overtreder kan worden aangemerkt, doet daaraan niet af.

Ne bis in idem

Eisers hebben aangevoerd dat het opleggen van de boetes is in strijd met het ne bis in idem beginsel. Eisers menen dat sprake is van het zesmaal beboeten van hetzelfde feit. Het betreft immers zes gelijktijdig verhuurde woonruimtes in hetzelfde pand.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat zes afzonderlijke woningen zonder vergunning in gebruik zijn gegeven, zodat sprake is van zes afzonderlijke overtredingen. Het opleggen van een boete voor elk van die overtredingen is niet in strijd met ne bis in idem. De rechtbank verwijst ter ondersteuning van dit oordeel naar de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2011, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BR0522. De rechtbank wijst volledigheidshalve erop dat het opleggen van boetes aan ieder van hen afzonderlijk niet in strijd is met het ne bis in idem beginsel. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2007, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BA1198 blijkt dat het ne bis in idem beginsel niet ziet op de situatie waarin sprake is van meerdere overtreders.

Last onder dwangsom – boete

Eisers hebben betoogd dat het opleggen van een bestuurlijke boete een ultimum remedium dient te zijn. Het had meer in de rede gelegen dat aan eisers een last onder dwangsom zou zijn opgelegd, zodat eisers nog de gelegenheid zou zijn geboden een einde te maken aan de door verweerder gestelde onrechtmatige situatie.

De rechtbank overweegt dat aan verweerder in de onderhavige situatie de discretionaire bevoegdheid toekomt tot het opleggen van zowel de last onder dwangsom als de bestuurlijke boete. Verweerder heeft dan ook de keuze om een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete toe te passen. Verweerder heeft ter zitting gemotiveerd aangegeven dat niet is gekozen voor het opleggen van een last onder dwangsom omdat verweerder niet precies kan voorschrijven wat er met het pand moet gebeuren, aangezien niet duidelijk is wat de eigenaar van het pand daarmee voor ogen heeft en daarmee ook rekening moet worden gehouden. Het doel van verweerder is uitsluitend dat de illegale situatie wordt opgeheven maar de wijze waarop dat zou moeten worden bewerkstelligd (wijzigen van de feitelijke situatie dan wel handhaving van de huidige feitelijke situatie onder aanvraag van huisvestingsvergunningen) is niet op voorhand duidelijk. Naar het oordeel van de rechtbank kan tegen deze achtergrond niet worden gezegd dat verweerder niet in redelijkheid tot de keuze voor een bestuurlijke boete heeft kunnen komen. Het betoog van eisers faalt.

Evenredigheid

Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De bepaling laat onverlet dat een bestuursorgaan beleidsregels mag vaststellen omtrent het bepalen van de hoogte van een bestuurlijke boete. Uit rechtspraak van de Afdeling – onder meer de uitspraak van 26 mei 2010, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BM5583 – volgt dat een bestuursorgaan dergelijke beleidsregels als uitgangspunt dient te nemen bij het bepalen van de hoogte van een bestuurlijke boete, mits het de beleidsregels in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Gelet op de aard van het te nemen besluit, dient het bestuursorgaan in het concrete geval echter ook het in artikel 3:4 van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht te nemen. Dit betekent dat het bestuursorgaan zich bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet afvragen of de uit de beleidsregels voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het uit de beleidsregels voortvloeiende boetebedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden. Het bestuursorgaan kan dus niet volstaan met uitsluitend te onderzoeken of bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb tot afwijking van het beleid nopen.

De rechtbank stelt vast dat verweerder de boete conform de door verweerder in bijlage vijf bij de Huisvestingsverordening opgestelde beleidsregels heeft vastgesteld. Verweerder heeft in het bestreden besluit beoordeeld of op grond van artikel 4:84 van de Awb aanleiding bestaat om af te wijken van het vastgestelde beleid. Tegen de achtergrond van de hierboven aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling heeft verweerder aldus een onjuiste maatstaf aangelegd in het bestreden besluit en ten onrechte niet beoordeeld of de opgelegde boetes in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Om deze reden kunnen de bestreden besluiten niet in rechte standhouden. De rechtbank zal in het kader van finale geschilbeslechting bezien of de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten op de voet van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen blijven.

De rechtbank stelt vast dat het in het onderhavige geval gaat het om boetes van € 6.000,- per overtreding. De rechtbank ziet geen aanleiding om dit bedrag niet evenredig te achten. Daarbij acht de rechtbank de volgende omstandigheden van belang. Ten eerste is de illegale bewoning van veel Amsterdamse panden een onderwerp dat al jaren tot veel maatschappelijke ophef leidt. Volgens de verklaring van de gemachtigde van verweerder ter zitting voert de gemeente vanaf 2010 een zogenaamd “Lik op stuk beleid” om het illegale gebruik van woningen terug te dringen en heeft de gemeente daarbij ook vaak de publiciteit gezocht. Ten tweede blijkt uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting dat eisers de hier betreffende woningen beroepsmatig voor niet geringe bedragen onderverhuren. Daarbij hebben zij het pand, dat op papier slechts drie woonruimtes bevat, door verbouwing (en dus een actieve handeling) onderverdeeld in negen kleinere woonruimtes. Afgezet tegen de inkomsten die met de verhuur worden gegenereerd en de ernst van de overtreding acht de rechtbank ten derde de boetes van € 6.000,- per overtreding niet onevenredig. Dat eiser 1 en eiseres dubbel in hun gezamenlijk vermogen worden getroffen maakt de boetes evenmin onevenredig, nu de evenredigheid per overtreder moet worden beoordeeld. Het feit dat er drie overtreders worden aangesproken maakt de opgelegde boetes per overtreder evenmin onevenredig. De rechtbank heeft in het dossier en het verhandelde ter zitting verder geen reden gezien de overtredingen verminderd verwijtbaar te achten. Eisers moeten als professionele verhuurders zich juist ervan bewust zijn geweest dat de gemeente Amsterdam voor verhuur van woningen in haar stad speciale regels heeft opgesteld waaraan ook zij gebonden zijn. Voor zover eisers dit niet duidelijk was, had het op hun weg gelegen hiernaar onderzoek te doen. Voor zover eisers ter zitting nog hebben aangevoerd dat eiser 2 onvoldoende financiële draagkracht heeft om de boete te kunnen betalen, overweegt de rechtbank ten slotte dat dit standpunt op geen enkele wijze is onderbouwd, zodat hiermee geen rekening kan worden gehouden. Voor matiging van de boetes bestaat dan ook geen aanleiding.

Conclusie

Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de conclusie dat de bestreden besluiten vanwege strijd met artikel 3:4 van de Awb dienen te worden vernietigd. De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren. De rechtbank zal daarbij bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven. Verweerder zal worden veroordeeld in de kosten van de procedure die onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht zullen worden begroot op € 944,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting x € 472,- x wegingsfactor 1). Verweerder zal tevens het door eisers gestorte griffierecht aan hen dienen te vergoeden.

verklaart de beroepen gegrond;

vernietigt de bestreden besluiten;

bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;

veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 944,- te betalen aan eisers;

bepaalt dat verweerder het griffierecht ten bedrage van € 468,- (3x € 156,-) aan eisers vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzitter,

mrs. C. Bakker en T.N. van Rijn, leden, in aanwezigheid van

mr. S. Leijen-Westra, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 maart 2013.

de griffier de voorzitter

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te

‘s-Gravenhage.

Afschrift verzonden op:

D: B

SB