Rb. Den Haag, 10-07-2014, nr. AWB 14/10763, 14/10849, 14/10848, 14/1084, 14/10852, 14/10818, 14,10854, 14/10802, 14/10851, 14/10829, 14/15027, 14/15082, 14/15083, 14/15084

Ingevolge artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder besluit verstaan; een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van belanghebbende, een besluit te nemen.

Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld. Tegen het niet tijdig beslissen staat dan ook beroep bij de rechtbank open.

Verweerder heeft zich bij schrijven van 23 mei 2014, samengevat en voor zover van belang, op het standpunt gesteld dat het verzoek van eisers van 24 februari 2014 niet als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb kan worden aangemerkt. Deze brief bevat een verzoek om – in algemene zin – te bepalen dat voor de door hen beoogde c.q. te verrichten werkzaamheden een tewerkstellingsvergunning niet is vereist. Verweerder verwijst in dit verband naar een uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 25 augustus 2002 (ECLI:NL:RBSGR:2003:AO1339) en de bevestiging van die uitspraak in hoger beroep door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bij uitspraak van 21 juli 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AQ3655). Nu geen sprake is van een aanvraag in vorenbedoelde zin, staat geen beroep open als bedoeld in artikel 8:55b van de Awb.

Eisers voeren, samengevat en voor zover van belang, aan dat een bestuurlijk rechtsoordeel in sommige gevallen wel als een besluit moet worden aangemerkt, ondanks het ontbreken van een rechtsgevolg. Eisers verwijzen in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling van 18 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ8384). Daarvoor is vereist dat het voor de betrokkene onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de betrokken rechtsregels via een beroepsprocedure over een individuele zaak achteraf bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. In het geval van eisers is daarvan sprake, nu op voorhand vaststaat dat zij niet aan de voorwaarden van voor het verkrijgen van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA) voldoen en juist de rechtmatigheid van de voorwaarden willen aanvechten. Daarbij komt dat zij anders genoodzaakt zijn om allen individuele procedures te moeten voeren, terwijl dat voor hen onevenredig hoge kosten met zich meebrengt. Ook voor de werkgevers is het onevenredig bezwarend om de andere – door UWV geadviseerde – weg te doorlopen. Zij zouden per individuele werknemer een boete moeten afwachten en die moeten aanvechten voordat zij de rechtsregel door de rechter beoordeeld kunnen krijgen.Bij schrijven van 25 juni 2014 hebben eisers diverse mediaberichten ingezonden, ter illustratie van de gevolgen van de wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Ter zitting hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat het schrijven van verweerder van 20 juni 2014 niet als een bestuurlijk rechtsoordeel dan wel als een besluit in de zin van de Awb kan worden aangemerkt, nu verweerder hierin geen oordeel geeft over de door eisers aangevoerde argumenten ten aanzien van de aanscherping van de Wav per 1 januari 2014 en de omstandigheid dat deze is ingevoerd zonder overgangsrecht.

De rechtbank overweegt als volgt.

In dit geding dient allereerst te worden beoordeeld of het verzoek van eisers van 24 februari 2014 moet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb waarop verweerder een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb, dient te nemen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 juli 2009 in zaak nr. 200805508/1/M2 (http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=36665&summary_only=)), roept het door een bestuursorgaan opschrijven van zijn visie op de gevolgen van rechtsregels voor een bepaalde situatie (hierna: een bestuurlijk rechtsoordeel) geen rechtsgevolg in het leven en houdt dit bestuurlijk rechtsoordeel dus geen rechtshandeling in. Daarom is een bestuurlijk rechtsoordeel in beginsel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In uitzonderingssituaties moet echter een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van een rechtsgevolg, als besluit worden aangemerkt. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de betrokken rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit, met name betreffende handhaving of vergunningverlening, bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.

De rechtbank stelt vast dat in het schrijven van 24 februari 2014 primair is verzocht dat het UWV een standpunt inneemt op de stelling van eisers dat zij van een tewerkstellingsvergunning zijn vrijgesteld. De rechtbank kenmerkt dit verzoek, gezien haar algemene en categorale aard over de toepassing van de Wav, als een verzoek om een bestuurlijk rechtsoordeel. Feitelijk wordt gevraagd mede te delen dat een bepaalde activiteit niet onder de vergunningsplicht valt. Een zodanig oordeel valt naar het oordeel van de rechtbank niet als besluit aan te merken. Indien er onzekerheid bestaat over de vraag of voor de uit te voeren werkzaamheden ten behoeven van zijn werknemers tewerkstellingsvergunningen zijn vereist, is het indienen van een aanvraag voor een tewerkstellingsvergunning dan wel een GVVA, de aangewezen weg om daar uitsluitsel over te verkrijgen en desgewenst het oordeel van de rechter daarover in te roepen.

In de stelling van eisers dat het voor hen onevenredig bezwarend is om een tewerkstellingsvergunning dan wel een GVVA aan te vragen, ziet de rechtbank geen aanleiding om een uitzondering te maken op het algemene uitgangspunt dat, indien onzekerheid bestaat over het bestaan van een vergunningplicht, een aanvraag om verlening van een vergunning uitsluitsel moet bieden. De rechtbank vermag niet in te zien waarom geen GVVA dan wel een tewerkstellingsvergunning zou kunnen worden aangevraagd om op die manier een besluit te krijgen waartegen zij kunnen opkomen. Dat hieraan kosten zijn verbonden en hier tijd mee is gemoeid, zoals bij iedere vergunningaanvraag, maakt nog niet dat sprake is van een onevenredig bezwarende weg. Indien – zoals eisers aanvoeren – voor een werkgever een boete zou dreigen, bijvoorbeeld als hij een werknemer in dienst heeft waarvan de tewerkstellingsvergunning is geweigerd en omtrent de rechtmatigheid van dat besluit nog geen rechtsoordeel is gegeven, bestaat de mogelijkheid een voorlopige voorziening te vragen hangende bezwaar of beroep op grond van artikel 8:81 van de Awb.

Ook het argument dat sommige eisers langere tijd in onzekerheid zullen verkeren omdat de looptijd van hun huidige vergunning pas eind 2014 afloopt, overtuigt de rechtbank niet. Immers, het betreft hier een principiële discussie welke al eerder bij werknemers in vergelijkbare posities gevoerd kan worden. Bovendien acht de rechtbank de gestelde termijn van onzekerheid niet zodanig lang dat van een onhoudbare situatie gesproken moet worden.

Al met al komt de rechtbank tot het oordeel dat, nu via de weg van het aanvragen van een vergunning de rechtsbescherming deugdelijk is gewaarborgd en geen sprake is van onevenredig bezwarende omstandigheden bij het volgen van die weg, dit leidt tot het oordeel dat het gevraagde bestuurlijk rechtsoordeel in dit geval niet met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb kan worden gelijk gesteld. Mitsdien is geen beslistermijn gaan lopen en is er geen sprake van het niet tijdig beslissen op een aanvraag.

Ten aanzien van het subsidiaire verzoek om verstrekking van een tewerkstellingsvergunning voor de duur van de procedure, is de rechtbank van oordeel dat een reactie daarop van verweerder evenmin enig rechtsgevolg met zich mee brengt. In het stelsel van de Wav is immers niet voorzien in enige beslissingsbevoegdheid van verweerder op dit punt, dus kan een reactie op een zodanig verzoek ook niet worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Er is dus ten aanzien van het subsidiaire verzoek evenmin sprake van een besluit als 1:3, eerste lid van de Awb.

Gelet op het bovenstaande staat de mogelijkheid tot het indienen van beroep wegens het niet tijdig beslissen op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b van de Awb, niet open voor eisers. Nu er geen voor beroep vatbare beslissing is, is de rechtbank niet bevoegd ingevolge artikel 8:1 juncto 8:70 van de Awb.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.