HvJ EU, 23-04-2015, nr. C-260/13

Om het vrije verkeer van personen in de Europese Gemeenschap dan wel hun vestiging in een andere lidstaat dan die waarin zij hun rijbewijs hebben verkregen, te vergemakkelijken, is bij richtlijn 91/439 het beginsel van de onderlinge erkenning van rijbewijzen ingevoerd.5.

Punt 1 van de considerans van de richtlijn luidt:

Volgens punt 4 van de considerans van richtlijn 91/439 moeten ‘om aan de eisen inzake de veiligheid van het wegverkeer te voldoen minimumvoorwaarden […] worden vastgesteld voor de afgifte van het rijbewijs.’

Punt 10 van de considerans van richtlijn 91/439 luidt:

Artikel 7, lid 4, van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 8, leden 2 en 4, eerste alinea, van richtlijn 91/439 luidt:

Naar aanleiding van de vele wijzigingen van richtlijn 91/439, is deze bij richtlijn 2006/126 herzien.7.

Punt 2 van de considerans van richtlijn 2006/126 luidt:

Krachtens punt 8 van de considerans van deze richtlijn moeten ‘om aan de eisen inzake de veiligheid van het wegverkeer te voldoen minimumvoorwaarden […] worden vastgesteld voor de afgifte van het rijbewijs.’

Punt 15 van de considerans van die richtlijn bepaalt:

Volgens artikel 2, lid 1, van deze richtlijn ‘[worden] de door de lidstaten afgegeven rijbewijzen […] onderling erkend’.

In artikel 7, lid 1, van deze richtlijn is bepaald:

Artikel 11, leden 2 en 4, van richtlijn 2006/126 luidt:

Artikel 16, leden 1 en 2, van richtlijn 2006/126 luidt:

Artikel 17, eerste alinea, van richtlijn 2006/126 luidt als volgt:

Artikel 18 van richtlijn 2006/126 bepaalt:

Zowel in de verwijzingsbeslissing als in de schriftelijke opmerkingen die bij het Hof zijn ingediend, wordt tegelijkertijd verwezen naar richtlijn 91/439 en naar richtlijn 2006/126.

Opgemerkt zij echter dat artikel 11, lid 2, van richtlijn 2006/126, dat door de verwijzende rechter in zijn vragen wordt vermeld, nog niet in werking was getreden op de datum van de feiten die ten grondslag liggen aan het hoofdgeding.

De feiten hebben zich namelijk voorgedaan op 11 mei 2012, de datum waarop Aykul door de politie werd gecontroleerd, en op 17 september 2012, de datum waarop het Landratsamt Ravensburg heeft besloten haar Oostenrijkse rijbewijs in te trekken.

Richtlijn 91/439 is krachtens artikel 17, eerste alinea, van richtlijn 2006/126, ingetrokken met ingang van 19 januari 2013. Overeenkomstig artikel 18, tweede alinea, van richtlijn 2006/126, zijn enkele bepalingen van deze richtlijn echter van toepassing met ingang van 19 januari 2009. Dit geldt met name voor de artikelen 2, lid 1, en 11, lid 4. Deze laatste bepaling vervangt het in de verwijzingsbeslissing genoemde artikel 8, lid 4, van richtlijn 91/439. Artikel 11, lid 2, van richtlijn 2006/126, maakt geen deel uit van de bepalingen die met ingang van 19 januari 2009 van toepassing zijn. Artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439 blijft dus van toepassing.

Het Hof heeft overigens benadrukt dat ofschoon artikel 2, lid 1, van richtlijn 2006/126 voorziet in de onderlinge erkenning van door de lidstaten afgegeven rijbewijzen, artikel 11, lid 4, tweede alinea, van deze richtlijn evenwel bepaalt dat een lidstaat weigert de geldigheid van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen wanneer het rijbewijs van de betrokkene op het grondgebied van de eerstgenoemde staat is beperkt, geschorst of ingetrokken, en dit ongeacht of dat rijbewijs is afgegeven vóór de datum waarop de genoemde bepaling van toepassing is geworden.11.

Overeenkomstig vaste rechtspraak moeten, gelet op de noodzaak de verwijzende rechter een bruikbaar antwoord te geven12., de vragen worden geherformuleerd om uitlegging te geven aan de bepalingen van het Unierecht die van toepassing waren op de datum van de feiten in het hoofdgeding, dus in casu artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439, waarvan de bewoordingen overigens in wezen overeenkomen met die van artikel 11, lid 2, van richtlijn 2006/126, waarover de verwijzende rechter het had.

Gelet op deze omstandigheden, dienen de vragen van de verwijzende rechter te worden onderzocht in het licht van de artikelen 2, lid 1, en 11, lid 4, van richtlijn 2006/126, en van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439.

Naar mijn mening moeten de aan het Hof gestelde vragen gezamenlijk worden behandeld.

Het antwoord op de vragen inzake het beginsel van de onderlinge erkenning van het rijbewijs, de uitzonderingen op dit beginsel en de omvang van dergelijke uitzonderingen [eerste, tweede en vierde vraag, sub a)] vloeit voort uit het antwoord op de vraag welke autoriteiten bevoegd zijn te beslissen of de houder van het rijbewijs opnieuw rijgeschikt is voor het grondgebied van de lidstaat waar het strafbare feit is begaan.

Het is van belang eraan te herinneren dat het stelsel dat voor de afgifte van rijbewijzen is ingesteld bij richtlijn 91/439, een stelsel is van territoriale bevoegdheid. Voor de afgifte van het rijbewijs is de lidstaat verantwoordelijk waar de gewone verblijfplaats is gelegen. Deze lidstaat moet hierbij de door de richtlijn opgelegde ‘minimumvoorschriften’ naleven, voorwaarden die duidelijk noodzakelijk zijn voor de rechtvaardiging van de onderlinge erkenning van rijbewijzen.

Naar aanleiding van deze afgifte en het uitoefenen van het vrij verkeer door personen kunnen zich twee soorten situaties voordoen.

De eerste situatie doet zich voor wanneer de houder van een rijbewijs een andere gewone verblijfplaats krijgt. In dit geval kan de nieuwe lidstaat van vestiging krachtens de territoriale bevoegdheid die dan aan hem wordt overgedragen, overeenkomstig zijn strafrechtelijke en politiële bepalingen, zijn nationale regeling inzake de beperking, de schorsing, de intrekking of nietigverklaring toepassen en zo nodig dit rijbewijs inwisselen.

Dit type situatie werd ten tijde van de feiten beheerst door artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439 dat, zoals eerder vermeld, bepaalt dat ‘[o]nder voorbehoud van de naleving van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen, […] de lidstaat van gewone verblijfplaats op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen [kan] toepassen die betrekking hebben op de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid en daartoe zo nodig overgaan tot inwisseling van dat rijbewijs’.

Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met de punten 1 en 10 van de considerans van richtlijn 91/439 waarin het heet dat het om het verkeer te vergemakkelijken van personen ‘die zich vestigen in een andere lidstaat dan die waar zij een rijexamen hebben afgelegd’, wenselijk is dat er een rijbewijs bestaat dat door de lidstaten onderling wordt erkend, maar dat deze lidstaten, om redenen die verband houden met de veiligheid van het wegverkeer of met het wegverkeer als zodanig, hun nationale bepalingen die betrekking hebben op de intrekking, schorsing en nietigverklaring van het rijbewijs, kunnen toepassen op iedere houder van een rijbewijs die ‘zijn gewone verblijfplaats op hun grondgebied heeft verworven’.

Uit de bewoordingen van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439, gelezen in samenhang met de punten 1 en 10 van de considerans ervan, komt naar voren dat dit artikel de situatie beheerst waarin de houder van een rijbewijs zijn gewone verblijfplaats heeft in een andere lidstaat dan die waar dit rijbewijs is afgegeven. Indien deze houder een strafbaar feit pleegt op het grondgebied van de lidstaat van de gewone verblijfplaats, kan deze lidstaat op grond van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439 zijn eigen nationale bepalingen toepassen die betrekking hebben op de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid die is toegekend door de andere lidstaat.17.

Het is dus duidelijk dat artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439, en thans artikel 11, lid 2, van richtlijn 2006/126, slechts van toepassing is indien de gewone verblijfplaats naar een andere lidstaat is overgebracht. Dit zou het geval zijn indien Aykul haar gewone verblijfplaats had in Duitsland. In het onderhavige geval is dit echter niet zo, aangezien zij gewoonlijk verblijft in Oostenrijk.

Ten tweede kan zich de situatie voordoen waarin de houder van het rijbewijs slechts tijdelijk op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft. Deze situatie wordt volgens mij beheerst door artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126.

Artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 is niet enkel, zoals ik eerder heb aangegeven, ratione temporis van toepassing, maar tevens ratione materiae.

Ik herinner eraan dat deze bepaling luidt als volgt:

Volgens mij is deze bepaling van toepassing op het geval dat aan de orde is, waarin de sanctie wordt opgelegd op grond van de strafrechtelijke en politiële bepalingen van de lidstaat waar het strafbare feit is gepleegd, die echter niet de lidstaat is waar het rijbewijs is verstrekt of die van de nieuwe gewone verblijfplaats.19.

De Commissie heeft ter terechtzitting aan artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 de ‘historische’ uitlegging gegeven dat artikel 8, lid 4, van richtlijn 91/439 verwijst naar artikel 8, lid 2, ervan en dat de bedoelde lidstaat slechts de lidstaat van de gewone verblijfplaats kan zijn. Volgens de Commissie is het ontbreken van de verwijzing naar de lidstaat van de gewone verblijfplaats in dit lid 2 niets anders dan een vergissing van de wetgever van de Unie, die dus zou moeten worden hersteld.

Ik kan niet meegaan in een dergelijke uitlegging.

Het lijkt mij namelijk dat het bepaalde in artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 autonoom van toepassing is, zowel ten opzichte van lid 2 van dit artikel als ten opzichte van artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439, dat ten tijde van de feiten in het hoofdgeding in een identieke formulering van toepassing was. Volgens mijn analyse sluit deze onafhankelijkheid uit dat het enkel van toepassing is wanneer sprake is van een verplaatsing van de gewone verblijfplaats. Voor deze opvatting kunnen verscheidene argumenten worden aangevoerd.

Allereerste merk ik op dat de titel van artikel 11 van richtlijn 2006/126 preciseert dat het betrekking heeft op ‘diverse’ bepalingen, hetgeen naar mijn mening inhoudt dat deze niet per se onderling verbonden zijn.

Ik benadruk vervolgens dat lid 4 van dit artikel door de wetgever van de Unie is gescheiden van lid 2 ervan, aangezien lid 4 vier jaar eerder in werking moest treden dan lid 2, hetgeen in tegenspraak lijkt te zijn met het idee dat de elementen van dat artikel niet los van elkaar kunnen worden gezien.

Tot slot stel ik vooral vast dat de diverse bepalingen van lid 4 van artikel 11 duidelijk verschillende gevallen betreffen. Zo zijn de eerste en de laatste alinea van dit lid van toepassing in de gevallen waarin de betrokken lidstaat optreedt als lidstaat van afgifte van het rijbewijs.20. De tweede alinea van dit lid regelt weer een geheel andere situatie, namelijk die waarin de lidstaat aan een rijbewijs dat is afgegeven door de lidstaat van afgifte, beperkingen oplegt die voortvloeien uit de toepassing van zijn nationale dwingendrechtelijke strafrechtelijke of politiële bepalingen, zoals het geval is in de onderhavige zaak. Artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 krijgt dan een duidelijke betekenis, zonder dat dit lid hoeft te worden beschouwd in samenhang met lid 2 van dit artikel.

Artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 vormt zelf een illustratie van het territorialiteitsbeginsel, aangezien het betrekking heeft op de beperking van de geldigheid van een door een lidstaat afgegeven rijbewijs op het grondgebied van een andere lidstaat.

Dit is zelfs des te duidelijker omdat de nieuwe formulering uiting geeft aan de wil van de wetgever van de Unie strenger op te treden, hetgeen niet zou kunnen worden bereikt indien de zienswijze van Aykul werd aanvaard. Waar artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439 de lidstaten een beoordelingsmarge liet ten aanzien van de weigering de geldigheid te erkennen van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs, zijn de lidstaten krachtens de bewoordingen van artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 voortaan verplicht die erkenning te weigeren.

Het concrete gevolg van een dergelijke strengere regeling is overigens dat de onderlinge erkenning van rijbewijzen wordt beperkt, hetgeen in overeenstemming is met het idee van het systeem, aangezien de onderlinge erkenning bevorderlijk is voor het vrije verkeer, en de beperking ervan ten gevolge van een strafbaar feit, door bestraffing van onvoorzichtigheid en met het doel een mogelijke bron van gevaar weg te nemen, bevorderlijk is voor de verkeersveiligheid en dus het vrije verkeer, dat juist het doel is van richtlijn 2006/126.21. De beperking in de tijd en in de ruimte van de onderlinge erkenning is hier noodzakelijk teneinde te voorkomen dat het tegenovergestelde wordt bereikt van hetgeen wordt nagestreefd door lid 4 van artikel 11 van richtlijn 2006/126, namelijk een verbetering van de veiligheid door gevaarlijke gedragingen strenger te bestraffen. Ook hier kan ik slechts benadrukken dat de eerdere toepassing van lid 4 van deze tekst overeenkomt met de ondubbelzinnige wil van de wetgever van de Unie.

Wat zou namelijk de nuttige werking zijn van deze richtlijn indien de autoriteiten van een lidstaat de burgers van de Unie die strafbare feiten op hun grondgebied plegen geen sancties zouden kunnen opleggen omdat zij op hun grondgebied slechts gebruik maken van het ‘vrije verkeer’? Dit zou de erkenning inhouden dat deze burgers niet kunnen worden bestraft, ofschoon zij voor zichzelf en hun medeweggebruikers een gevaar vormen.

Het erkennen van de geldigheid van een rijbewijs in een geval als hier aan de orde, zou indruisen tegen de doelstelling, de verkeersveiligheid te verbeteren.

In het licht van deze nieuwe formulering die door de wetgever van de Unie is gebruikt, heeft het Hof overigens geoordeeld dat het verschil in formulering tussen artikel 8, lid 4, van richtlijn 91/439 en artikel 11, lid 4, van richtlijn 2006/126 niet van dien aard is dat daardoor de voorwaarden, zoals vastgesteld in de rechtspraak van het Hof, waaronder de erkenning van een rijbewijs kon worden geweigerd op basis van de bepalingen van richtlijn 91/439, en thans moet worden geweigerd op basis van de bepalingen van richtlijn 2006/126, ter discussie worden gesteld.22.

Het Hof heeft tevens geoordeeld dat de constatering dat artikel 8, lid 4, van richtlijn 91/439 een afwijking vormt van het algemene beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen en derhalve strikt moet worden uitgelegd23., geldig blijft wat de verplichting betreft die thans is neergelegd in artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126.24.

Ook heeft het Hof gepreciseerd dat de omstandigheden waarin overeenkomstig artikel 8, leden 2 en 4, van richtlijn 91/439 de geldigheid van een rijbewijs niet behoeft te worden erkend, zich niet beperken tot de gevallen waarin de houder van dit rijbewijs om inwisseling van het rijbewijs verzoekt. Deze bepaling heeft tevens tot doel een lidstaat in staat te stellen op zijn grondgebied zijn nationale bepalingen inzake intrekking, schorsing en nietigverklaring van het rijbewijs toe te passen, bijvoorbeeld wanneer de houder van dit rijbewijs een strafbaar feit heeft gepleegd.25.

Thans moet worden vastgesteld of de intrekking naar de aard ervan onder artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 valt. Anders gezegd, is het onderscheid tussen het strafrechtelijk en het bestuursrechtelijk karakter van de sanctie van invloed?

In de onderhavige zaak is het strafrechtelijk onderzoek door het openbaar ministerie van Ravensburg beëindigd.26. Uit de verwijzingsbeslissing komt naar voren dat het rijbewijs van Aykul is ingetrokken door het Landratsamt Ravensburg, een bestuursrechter, en dat deze maatregel is gebaseerd op rijbewijswetgeving. De Duitse rechtsorde bepaalt dat in geval van twijfel de rijgeschiktheid in de eerste plaats moet worden gecontroleerd. Indien wordt vastgesteld dat de rijgeschiktheid niet of niet meer bestaat, verplicht de Duitse wet de overheid het rijbewijs in te trekken. De verwijzende rechter benadrukt dat op dat punt geen enkele beoordelingsmarge bestaat.27.

Ofschoon de Commissie verwijst naar artikel 11, lid 2, van richtlijn 2006/126 28., gaat zij niet mee in het standpunt dat de intrekking van het rijbewijs wegens rijongeschiktheid kan worden beschouwd als een strafrechtelijke conservatoire maatregel29. en derhalve als een maatregel die onder het strafrecht valt waarvoor het voorbehoud inzake het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen geldt.30.

Ik kan mij niet vinden in deze zienswijze, die ter terechtzitting door Aykul werd gesteund.

Zoals ik eerder heb vermeld, regelt artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 volgens mij het geval dat hier aan de orde is, waarin de sanctie van toepassing is krachtens de strafrechtelijke en politiële bepalingen van een lidstaat, namelijk de lidstaat waar het strafbare feit is gepleegd.

De uitdrukkingen ‘strafrechtelijke bepalingen’ en ‘politiële bepalingen’ staan in artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439 in het zinsdeel ‘[o]nder voorbehoud van de naleving van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen’. De tekst van deze richtlijn geeft, evenmin als die van richtlijn 2006/126, echter geen definitie van dit zinsdeel, en evenmin van deze uitdrukkingen. Ook de rechtspraak bevat geen aanwijzingen over de uitlegging die hieraan moet worden gegeven.

De uitdrukking ‘strafrechtelijke bepalingen’ volstaat op zich. De uitdrukking ‘politiële bepalingen’31., doet onmiddellijk denken aan bestuurlijke politie. De twee uitdrukkingen hebben ontegenzeggelijk betrekking op het idee van de openbare orde van de staat, een begrip dat binnen de territoriale grenzen van deze staat van toepassing is.

Het plegen van strafbare feiten waarbij burgers in gevaar worden gebracht door het risico en de onveiligheid die hierbij ontstaan, vormt een schending van de openbare orde en rechtvaardigt een sanctie.

Deze sanctie kan afhankelijk van de aard, de ernst en de gerechtelijke organisatie van de staat waarin de bestuurlijke en gerechtelijke handelingen al dan niet kunnen zijn gescheiden, verschillende vormen aannemen, die echter alle zijn gericht op een en hetzelfde doel dat in dezen is vastgesteld in richtlijn 2006/126.

Dientengevolge wordt met het gebruik van deze twee uitdrukkingen, ‘strafrechtelijke bepalingen’ en ‘politiële bepalingen’, allesbehalve gesuggereerd dat zij verschillen, maar juist dat zij elkaar aanvullen.

Het lijkt mij overigens dat dit aanvullende karakter wordt opgelegd door de uitlegging van het begrip ‘strafrechtelijk’ door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).

Zoals ik heb uiteengezet in mijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/Parlement en Raad (C-43/12, EU:C:2014:298), heeft het EHRM gekozen voor een functionele benadering om te definiëren wat onder het strafrecht valt in het kader van artikel 6 van Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950. Ik heb daarbij verwezen naar het arrest van het EHRM Öztürk/Duitsland van 21 februari 198432., dat betrekking heeft op verkeersovertredingen. Volgens die functionele benadering zijn de verkeersovertredingen zonder enige twijfel strafrechtelijk van aard, voor zover daarvoor in de lidstaten sancties worden opgelegd die tegelijk punitief en afschrikkend van aard zijn. Het is dus irrelevant of die sancties onder het repressieve bestuursrecht dan wel onder het strafrecht van de lidstaten vallen.33.

Het aanvullende karakter van de twee uitdrukkingen komt naar mijn mening ook naar voren in het verloop van de nationale procedure.

De vervolgende gerechtelijke autoriteit heeft namelijk op basis hiervan voor het gepleegde strafbare feit, dat rechtens zowel langs strafrechtelijke als bestuurlijke weg wordt bestraft, met het strafrechtelijk sepot gekozen voor de bestuurlijke weg, die ongetwijfeld sneller verloopt en minder middelen vereist voor een strafbaar feit, dat door de juridische en feitelijke eenvoud ervan geen zware klassieke strafrechtelijke procedure rechtvaardigt.

Deze keuze die door de wet wordt geboden en die door het openbaar ministerie wordt gemaakt, is de illustratie van een klassiek systeem dat in bepaalde staten ‘beoordeling op basis van de opportuniteit van een strafrechtelijke vervolging’ wordt genoemd, een dubbelzinnige uitdrukking die ik liever vervang door ‘beoordeling op basis van de evenredigheid van een strafrechtelijke vervolging’. Deze techniek vormt, ongeacht de naam ervan, een klassieke procedurele weg die bestaat uit een algemene, gecoördineerde en proportionele beoordeling en toepassing van de sanctie wegens de schending van de openbare orde van een staat.

Bij toepassing van dit aanvullende karakter op het geval van Aykul, lijkt mij de concrete oplossing voor de hand te liggen.

De territoriaal toepasselijke Duitse wet bepaalt namelijk dat, in het geval van Aykul, het begaan van het strafbare feit leidt tot een schorsing van het rijbewijs, een onmiddellijke straf die niet alleen wordt opgelegd ter bestraffing van de fout, maar tevens wegens het mogelijke gevaar door het feit dat zij het gebruik van cannabis en het besturen van voertuigen niet gescheiden houdt, en dat Aykul na afloop van de schorsing van haar rijbewijs pas weer op het Duitse grondgebied aan het verkeer mag deelnemen nadat zij met succes aan de vereisten van een medisch onderzoek heeft voldaan. Deze combinatie van twee aspecten, namelijk de sanctie en daarbij maatregelen die in sommige wetgevingen ‘veiligheidsmaatregelen’ worden genoemd en erop zijn gericht een herhaling van de gevaarlijke strafbare situatie te voorkomen, is courant in de huidige wetgevingen.

Nu de intrekking van het rijbewijs door de aard ervan volgens mij inderdaad onder artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 valt, moeten thans de consequenties worden getrokken uit de toepassing van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen.

Krachtens het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen moet een persoon die zich op het grondgebied van een lidstaat begeeft, de wettelijke bepalingen van deze staat naleven.

Zoals wordt opgemerkt door de Poolse regering34. en door verzoekster in het hoofdgeding wordt erkend35., heeft het Hof reeds geoordeeld dat alleen de lidstaat op wiens grondgebied een overtreding is gepleegd, bevoegd is om die overtreding te bestraffen door in voorkomend geval over te gaan tot intrekking van het rijbewijs ten aanzien van deze persoon.36.

Het Oostenrijkse rijbewijs van Aykul is ingetrokken, hetgeen ertoe heeft geleid zij niet meer mag rijden op het Duitse grondgebied tot zij aantoont opnieuw rijgeschikt te zijn voor dit grondgebied. De vraag van de verwijzende rechter is nu welke autoriteiten bevoegd zijn om deze geschiktheid te toetsen.

Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat de rijgeschiktheid een voorwaarde is voor de ‘afgifte’ van het rijbewijs, die alleen moet worden nagegaan door de staat van afgifte.37. Wij hebben echter in het hoofdgeding gezien dat de rijgeschiktheid niet bij de afgifte van het rijbewijs aan de orde wordt gesteld, maar naar aanleiding van een strafbare gedraging van de houder van dit rijbewijs, waarvoor de straf enkel gevolgen heeft op het grondgebied van de lidstaat waar het strafbare feit is gepleegd.

Ik denk, net als de Poolse regering, dat het ten gevolge van de toepassing van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen derhalve staat aan de autoriteiten van de lidstaat op wiens grondgebied het strafbare feit is gepleegd om vast te stellen of de houder van het buitenlandse rijbewijs opnieuw rijgeschikt is voor zijn grondgebied.

Het lijkt mij namelijk niet coherent om de lidstaat van afgifte zijn eigen regels voor de toetsing van de rijgeschiktheid te laten toepassen om de houder van het rijbewijs zijn rijgeschiktheid terug te geven op het grondgebied van de lidstaat waar hij het strafbare feit heeft gepleegd.

Zoals de Poolse regering terecht vermeldt, kan, wanneer het rijbewijs wordt ingetrokken op basis van regels die niet van toepassing zijn in de lidstaat van afgifte38., van deze lidstaat moeilijk worden verwacht dat hij op basis van zijn eigen toetsingsregels een procedure toepast om dit recht te herstellen.39.

Mocht enkel de lidstaat van afgifte bevoegd zijn, zou dit namelijk leiden tot twee tegengestelde oplossingen, namelijk dat de lidstaat in een situatie als die van Aykul hetzij zelf zou kunnen controleren of de voorwaarden van de wet van de plaats waar het strafbare feit is begaan zijn vervuld, — we zullen zien dat een dergelijke oplossing verder strekt dan de erkenning van een rechterlijke beslissing van een lidstaat in een andere lidstaat —, hetzij zou kunnen weigeren de voorschriften van de wet van de lidstaat waar het strafbare feit is gepleegd te erkennen, op grond dat deze niet bestaan in de wet in de lidstaat van afgifte. Dit is de zienswijze van de Republiek Oostenrijk, die door de Commissie wordt gedeeld.

De keuze voor dit laatste geval zou noodzakelijkerwijze meebrengen dat wordt erkend dat richtlijn 2006/126 onder omstandigheden als die in het hoofdgeding tot gevolg heeft dat het strafrecht van de lidstaten worden geharmoniseerd ten gunste van de lidstaat van afgifte van het rijbewijs, maar met gevolgen die beperkt blijven tot het grondgebied van de lidstaat waar het strafbare feit is gepleegd. Het lijkt mij op zijn minst moeilijk te beweren dat hierin, bovendien ook nog impliciet, een van de belangrijkste vernieuwingen ligt die met de richtlijn worden nagestreefd.

Daarentegen zou de lidstaat waar het strafbare feit is gepleegd, wanneer de sanctie eenmaal is ondergaan, voor de teruggave van het rijbewijs geen strengere voorwaarden mogen stellen dan in deze richtlijn worden gesteld voor de afgifte van een rijbewijs. Met andere woorden, het vereiste om zich in een geval als dat van Aykul aan een medisch onderzoek te onderwerpen mag enkel leiden tot de vaststelling of degene aan wie de straf is opgelegd thans aan de bij richtlijn 2006/126 gestelde eisen voldoet, niet meer en niet minder. In dit licht bepaalt artikel 7, lid 1, sub a, van richtlijn 2006/126 dat het rijbewijs enkel wordt afgegeven aan aanvragers die met goed gevolg een examen inzake rijvaardigheid en rijgedrag en een theoretisch examen hebben afgelegd, alsmede voldoen aan de medische normen van bijlagen II en III van bedoelde richtlijn.

Volgens de punten 15 en 15.1 van bijlage III bij richtlijn 2006/126 is het verboden een rijbewijs af te geven of te verlengen indien de betrokkene verslaafd is aan drugs of, zonder daaraan verslaafd te zijn, die stoffen geregeld gebruikt dan wel geregeld overmatig gebruikt.

De procedure in het Duitse recht, die in toepassing van de punten 15 en 15.1 van bijlage III bij richtlijn 2006/12 wordt gevolgd nadat een strafbaar feit is gepleegd, heeft juist tot doel na te gaan of de betrokkene nog onder invloed van drugs verkeert en geen gevaar meer vormt voor zichzelf en de andere weggebruikers.

Wanneer de autoriteiten van de lidstaat op wiens grondgebied het strafbare feit is gepleegd bevoegd zijn te controleren of de houder van het rijbewijs opnieuw rijgeschikt is op zijn grondgebied, moet niettemin worden nagegaan of de intrekking, door eventuele andere bepalingen of andere gevolgen ervan, met name wat de duur ervan betreft, wel in overeenstemming blijft met bepalingen van het Unierecht.40.

In dit opzicht heeft het Hof reeds geoordeeld dat een lidstaat geen beroep kan doen op artikel 8, lid 4, van richtlijn 91/439 om voor onbepaalde duur te weigeren de geldigheid van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen van iemand wiens door de eerste lidstaat afgegeven rijbewijs is ingetrokken of nietig verklaard.41.

Een dergelijke uitlegging geldt volgens mij des te meer in het geval een lidstaat geen beroep kan doen op artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 om voor onbepaalde duur te weigeren de geldigheid te erkennen van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs, wanneer de houder van dit rijbewijs op het grondgebied van de eerste lidstaat een beperkende maatregel is opgelegd.

Indien wordt aanvaard dat een lidstaat een beroep kan doen op zijn eigen nationale recht om zich voor onbepaalde duur te verzetten tegen de erkenning van een rijbewijs dat in een andere lidstaat is afgegeven, komt dat namelijk neer op een pure verloochening van het beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen, dat de hoeksteen is van het systeem dat bij richtlijn 91/439 is ingesteld.42.

Onderzocht moet dus worden of de Bondsrepubliek Duitsland zich met de toepassing van haar eigen regels in werkelijkheid niet voor onbepaalde duur verzet tegen de erkenning van het door de Oostenrijkse autoriteiten afgegeven rijbewijs.

Aykul is overeenkomstig het Duitse recht een boete opgelegd. Ook is haar rijbewijs een maand ingetrokken, maar alleen voor het Duitse grondgebied. Zij kan verzoeken om toestemming om opnieuw motorvoertuigen te besturen in Duitsland met haar Oostenrijkse rijbewijs. Dienaangaande kan Aykul pas nadat zij een positief rapport van een officieel in Duitsland erkend centrum voor controle van de rijgeschiktheid heeft overgelegd, in voldoende mate geschikt worden verklaard om motorvoertuigen te besturen voor deelname aan het verkeer in Duitsland. Voor een positief rapport geldt in het algemeen de voorwaarde dat het bewijs wordt geleverd dat gedurende een jaar geen drugs zijn gebruikt.

Volgens mij zijn de toepasselijke nationale bepalingen bedoeld om de gevolgen van een intrekking in tijd te verlengen, maar verzetten zij zich niet voor onbepaalde duur tegen de erkenning van het rijbewijs, aangezien, zoals de Duitse regering in haar schriftelijk antwoord op een vraag van het Hof vermeldt, indien geen positief medisch-psychologisch deskundigenverslag wordt overgelegd en voor zover het een EU of EER rijbewijs betreft, het recht om gebruik te maken van een buitenlands rijbewijs ook moet worden erkend wanneer de vermelding van het ontbreken van rijgeschiktheid is doorgehaald in het rijgeschiktheidsregister.43.

Volgens de door deze regering overgelegde gegevens bedraagt de termijn voor doorhaling in het geval van Aykul overeenkomstig artikel 29, lid 1, punt 2, sub b, van het StVG vijf jaar, aangezien voor het rijden onder invloed van verdovende middelen als bestuursrechtelijke overtreding die met name gevaar oplevert voor de verkeersveiligheid of als gelijkgestelde bestuursrechtelijke overtreding, twee punten worden afgetrokken. Na verloop van deze termijn zal Aykul haar Oostenrijkse rijbewijs opnieuw in Duitsland kunnen gebruiken zonder een positief medisch-psychologisch deskundigenverslag te moeten overleggen.44.

Het feit dat de teruggave van het rijbewijs voor het Duitse grondgebied is onderworpen aan de voorwaarde van een positief medisch-psychologisch deskundigenverslag op basis van een positief rapport van een officieel in Duitsland erkend centrum voor controle van de rijgeschiktheid, kan inderdaad hinderlijk lijken.45. Op dit punt heb ik maar een bezwaar. Ik ben namelijk van mening dat het certificaat moet kunnen zijn afgegeven door een controlecentrum, of gelijkwaardig, dat is gevestigd op het grondgebied van een lidstaat, en onder toepassing van de criteria van richtlijn 2006/126. De maatregel vormt volgens mij echter een doeltreffend preventiemiddel dat kan bijdragen tot de verkeersveiligheid.46.

Het actieprogramma van de Commissie heeft ten aanzien van de doelstelling de veiligheid van het wegverkeer te vergroten, tot doel de weggebruikers aan te sporen tot beter gedrag, met name door middel van een betere naleving van de bestaande wetgeving en door middel van inspanningen om gevaarlijke praktijken tegen te gaan.47.

De Commissie heeft er wat dat betreft tevens aan herinnerd hoe zeer het van belang is om de weggebruiker, die de eerste schakel in de verkeersveiligheidsketen vormt, te scholen, op te leiden, te controleren en in voorkomend geval te bestraffen.48.

De maatregel is derhalve volgens mij in overeenstemming met de eerder aangehaalde rechtspraak en lijkt mij voldoende doelmatig, proportioneel en afschrikkend in het licht van de doelstellingen van de verkeersveiligheid, die de Commissie al jarenlang als een prioriteit beschouwt.49. Strafbare feiten kunnen namelijk niet doelmatig worden vervolgd zonder afschrikkende sanctie.

In ieder geval heeft Aykul, om weer op het Duitse grondgebied te mogen rijden, de keuze om zich over een periode van een jaar te onderwerpen aan het medisch deskundigenonderzoek dan wel te wachten totdat de inschrijving van haar ongeschiktheid na een periode van vijf jaar wordt doorgehaald in het register.

Overigens merk ik op dat recht van burgers van de Unie krachtens artikel 21 VWEU om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, waarvan de uitoefening door richtlijn 2006/126 moet worden vergemakkelijkt, in het geval van Aykul niet wordt belemmerd. Het niet erkennen van de geldigheid van haar Oostenrijkse rijbewijs is immers beperkt in de tijd en beperkt tot het Duitse grondgebied, aangezien Aykul kan blijven reizen op het grondgebied van de overige lidstaten.

In dezelfde zin valt de Duitse regelgeving naar mijn mening onder artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 en niet onder artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439. Volgens mij moet de eerste bepaling namelijk aldus worden uitgelegd dat de lidstaat op wiens grondgebied het strafbare feit is gepleegd op basis van deze bepaling de gevolgen van de weigering de geldigheid van het door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen kan beperken tot zijn grondgebied, terwijl de toepassing van de tweede bepaling, door de mogelijkheid het rijbewijs in te wisselen, gevolgen zou hebben in alle lidstaten.

Gelet op het voorgaande, wil ik het Hof in overweging geven te antwoorden dat artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2006/126 een lidstaat verplicht de erkenning te weigeren van de geldigheid van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs, wanneer het rijbewijs naar aanleiding van een verkeersovertreding van strafrechtelijke aard die na afgifte van dit rijbewijs is begaan op het grondgebied van de eerste lidstaat, op dit grondgebied is ingetrokken omdat de houder niet langer rijgeschikt was en een gevaar voor de verkeersveiligheid was. De houder van het rijbewijs is opnieuw rijgeschikt voor dat grondgebied wanneer de in de wettelijke bepalingen van de lidstaat op wiens grondgebied het strafbare feit is begaan gestelde voorwaarden zijn vervuld, voor zover de nationale regels niet tot gevolg hebben dat voorwaarden gelden die niet door richtlijn 2006/126 worden gesteld bij afgifte van het rijbewijs en niet voor onbepaalde duur wordt geweigerd de geldigheid van het rijbewijs te erkennen.