CRvB, 25-01-2012, nr. 11/1010 AWBZ

Namens appellante heeft mr. M.A.E. Bol, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer, hoger beroep ingesteld.

CIZ heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2011. Namens appellante zijn verschenen haar echtgenoot [echtgenoot] en mr. Bol. CIZ is vertegenwoordigd door mr. E.J.M. Raaijmakers, werkzaam bij de Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg.

De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Appellante is onder meer bekend met het syndroom van Marfan en een dwarslaesie na een aortaruptuur. CIZ heeft ten behoeve van appellante in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) gedurende vele jaren indicaties afgegeven voor diverse functies, waaronder de functies huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging en verpleging.

In een besluit van 30 juni 2006 heeft CIZ appellante geïndiceerd voor de functie:

CIZ heeft het besluit van 30 juni 2006 genomen nadat partijen na mediation op 26 juni 2006 een vaststellingsovereenkomst hebben gesloten. Na een procedure bij de rechtbank en de Raad heeft het besluit van 30 juni 2006 stand gehouden. Dat is neergelegd in de uitspraak van de Raad van 6 mei 2009, LJN BI5266.

In haar aanvragen van 12 mei 2006 en 31 juli 2006 heeft appellante verzocht om uitbreiding van de zorg.

CIZ heeft in een besluit van 3 augustus 2006 de eerdere indicatie voor de functie verpleging gewijzigd naar de klasse 4 voor de periode van 31 juli 2006 tot en met 27 juli 2011. Daartoe heeft CIZ overwogen dat er geen complexe wondzorg meer nodig is, omdat geen sprake meer is van een open wond. Verder heeft CIZ aangegeven dat infuuszorg onder verantwoordelijkheid van een specialist plaatsvindt en niet onder de AWBZ maar onder de Ziekenfondswet valt.

CIZ heeft vervolgens in een besluit van 16 augustus 2006 de indicatie voor de functie verpleging veranderd naar de klasse 7 (16 tot en met 19,9 uur) met 7 additionele uren voor de periode van 31 juli 2006 tot en met 1 oktober 2006 en daarna tot en met 18 oktober 2010 naar de klasse 4. Daartoe heeft CIZ overwogen dat de naar verwachting nog zes weken durende infuuszorg per 31 juli 2006 onder de verantwoordelijkheid van de huisarts plaatsvindt en dus onder de AWBZ valt. Verder heeft CIZ de indicatie voor de functie huishoudelijke verzorging veranderd naar de klasse 4 (7 tot en met 9,9 uur) voor de periode van 31 juli 2006 tot en met 1 oktober 2006, vervolgens tot en met 25 juni 2007 naar de klasse 3 (4 tot en met 6,9 uur) en ten slotte tot en met 18 oktober 2010 naar klasse 2 (2 tot en met 3,9 uur). CIZ heeft de indicatie voor persoonlijke verzorging veranderd naar de klasse 8 ( 20 tot 24,9 uur) met 10 additionele uren voor de periode van 9 augustus 2006 tot en met 25 juni 2007 en daarna tot en met 18 oktober 2010 naar dezelfde klasse maar met 6 additionele uren.

CIZ heeft daarna in een besluit van 21 augustus 2006 de einddata van de afgegeven indicaties verschoven naar 15 augustus 2011 in plaats van 18 oktober 2010.

Appellante heeft in haar aanvraag van 28 september 2006 verzocht om uitbreiding van de zorg.

CIZ heeft daarop in een besluit van 17 oktober 2006 de indicatie voor de functie verpleging naar de klasse 7 met 7 additionele uren verlengd tot en met 1 januari 2007. De reden daarvoor was dat de infuuszorg nog voortduurde.

Bij besluit van 30 mei 2007 heeft CIZ de tegen de besluiten van 3 augustus 2006, 16 augustus 2006, 21 augustus 2006 en 17 oktober 2006 gemaakte bezwaren gegrond verklaard voor wat betreft de tijd die is gemoeid met de wondzorg. Dit heeft echter niet geleid tot uitbreiding van de indicatie voor de functie verpleging, omdat er volgens CIZ al te ruim was geïndiceerd. Voor het overige heeft CIZ de besluiten gehandhaafd.

De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het besluit van 30 mei 2007 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover de indicatie voor de functie verpleging per 2 oktober 2006 is vastgesteld naar de klasse 4. De rechtbank heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank heeft verder zelf voorzien in die zin dat appellante voor de periode van 2 oktober 2006 tot en met 2 juni 2007 wordt geïndiceerd voor de functie verpleging naar de klasse 5. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de vermindering van klasse 7 naar klasse 4 per 2 oktober 2006 niet is onderbouwd en dat de Raad in zijn uitspraak van 6 mei 2009 al de indicering naar klasse 5 heeft onderschreven. Voor de wondverzorging is binnen het geheel van toegekende uren voldoende tijd beschikbaar. De rechtbank heeft verder overwogen dat CIZ de vrijheid heeft om een eigen normstelling te hanteren en uit te gaan van de (concept) werkinstructie ‘Indicatiestelling voor Verpleging’. De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat de in het kader van mediation gesloten vaststellingsovereenkomst geen betrekking heeft op de per 31 juli 2006 ontstane gewijzigde en onderwerp van geschil zijnde situatie. Omdat CIZ in een nieuw indicatiebesluit van 29 mei 2007 appelante op grond van veranderde omstandigheden per 2 juni 2007 heeft geïndiceerd naar klasse 3, eindigt de door de rechtbank te beoordelen periode op 2 juni 2007.

De Raad komt op grond van wat partijen hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.

Eerst stelt de Raad vast welke indicaties met het besluit op bezwaar van 30 mei 2007 uiteindelijk zijn afgegeven. De indicaties zijn voor:

In zijn uitspraak van 6 mei 2009 heeft de Raad al een oordeel gegeven over het besluit van 30 juni 2006 en daarmee over de periode van 24 oktober 2005 tot en met 18 oktober 2010 voor wat betreft de functies huishoudelijke verzorging en persoonlijke verzorging en over de periode van 24 oktober 2005 tot en met 26 juni 2007 voor wat betreft de functie verpleging. In het besluit op bezwaar van 30 mei 2007 is het besluit van 30 juni 2006 op verschillende onderdelen gewijzigd. De indicering voor de functie huishoudelijke verzorging is over de periode van 31 juli 2006 tot en met 1 januari 2007 verhoogd naar de klasse 4, voor de functie persoonlijke verzorging over de periode van 31 juli 2006 tot en met 8 augustus 2006 verlaagd naar de klasse 8 zonder additionele uren en voor de functie verpleging over de periode van 31 juli 2006 tot en met 1 januari 2007 verhoogd naar de klasse 7, met 7 additionele uren en verlaagd over de periode van 2 januari 2007 tot en met 26 juni 2007 naar de klasse 4. De Raad beoordeelt nu ook de gewijzigde indicaties.

De Raad ziet als meest vergaande beroepsgrond van appellante dat de vaststellingsovereenkomst van 26 juni 2006 ook gelding heeft voor besluiten na 30 juni 2006 en dat de voorliggende indicaties niet voldoen aan die vaststellingsovereenkomst.

In artikel 1, aanhef en onder 1 van de vaststellingsovereenkomst is het volgende neergelegd: Er is geen overeenstemming over de vraag of woningaanpassing een ‘voorliggende’ voorziening is, d.w.z. dat CIZ geen, althans slechts tijdelijk, voor de duur van 1 jaar extra zorg indiceert. De vraag is hoelang CIZ tijdelijke aanvullende zorg behoort te indiceren in afwachting van woningaanpassing. [Appellante] stelt dat de tijdelijke zorg met een duur van langer dan een jaar moet worden geïndiceerd.

In artikel 2 van de vaststellingsovereenkomst is het volgende neergelegd:

Zoals de Raad al heeft overwogen in zijn uitspraak van 6 mei 2009 moet van de partijen bindende inhoud van de overeenkomst worden uitgegaan. De overeenkomst vormt de neerslag van afspraken die tussen partijen zijn gemaakt over de indicaties. Aan deze afspraken is CIZ met zijn besluitvorming gebonden op grond van het beginsel van de rechtszekerheid. Dat is alleen anders als er sprake zou zijn van onvoorziene omstandigheden die van dien aard zijn dat naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de vaststellingsovereenkomst niet mag worden verwacht.

Partijen nemen in dit geding verschillende standpunten in over de geldingsduur van de vaststellingsovereenkomst. Appellante stelt dat de overeenkomst voorziet in doorlopende indicaties zoals neergelegd in de artikelen 2.2, 2.3 en 2.5 met een duur van vijf jaren. De eventuele noodzakelijke uitbreiding (in verband met wondverzorging, wisselliggingen e.d.) heeft een beperkte duur. CIZ stelt daartegenover dat de overeenkomst geldig is tot 2 juni 2007. Appellante heeft een nieuwe aanvraag gedaan die heeft geleid tot het besluit van 29 mei 2007. In dat besluit is de aanvangsdatum van de indicaties gesteld op 2 juni 2007. CIZ meent voor haar stelling steun te vinden in de uitspraak van de Raad van 6 mei 2009.

De bewoordingen van de vaststellingsovereenkomst bieden aanknopingspunten voor de door appellante bepleite uitleg. De tekst van de leden van artikel 2 in onderlinge samenhang bezien, onderschrijft de stelling van appellante dat is voorzien in een continuering van de indicaties (hierna: de basisindicaties) behoudens de tijdelijke uitbreiding, voor de duur van vijf jaren. De langere duur van de basisindicaties stemt ook overeen met wat de echtgenoot van appellante op de zitting heeft toegelicht, namelijk dat met deze overeenkomst is bedoeld te voorzien in de wens van appellante en haar echtgenoot om rust door continuïteit te creëren. Bij de uitleg van een overeenkomst zoals hier aan de orde, komt het niet uitsluitend aan op de bewoordingen van wat in de overeenkomst is bepaald, maar ook op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan die bepalingen mochten toekennen en op wat zij redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. De tijdelijkheid van de uitbreidingen in de functies huishoudelijke verzorging en persoonlijke verzorging, zoals neergelegd in de artikelen 2.2 en 2.3 van de overeenkomst is gekoppeld aan de voorwaarde dat eerst de vraag beantwoord moet worden of een woningaanpassing op grond van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) een voorliggende voorziening is. Kennelijk zijn de tijdelijke uitbreidingen afgesproken in verband met het meerdere werk omdat appellante zonder de woningaanpassing ergens anders moet douchen (persoonlijke verzorging) en er extra schoonmaakwerkzaamheden nodig zijn in de woonkamer zolang appellante daar in bed ligt (huishoudelijke zorg). Verder is in de overeenkomst voorzien in een uitbreiding per 6 maart 2006 naar de klasse 5 in de functie verpleging na een ziekenhuisopname van appellante en in een onbepaalde tijdelijke uitbreiding na een ziekenhuisopname ten tijde van de overeenkomst welke opname uiteindelijk tot 31 juli 2006 heeft geduurd.

De vraag is nu of met de besluitvorming in geding is voldaan aan de afspraken in de vaststellingsovereenkomst. Appellante heeft in deze context verwezen naar de uitspraak van de Raad van 6 januari 2010, LJN BL0838; beide partijen hebben verwezen naar de uitspraak van de Raad van 6 mei 2009. Omdat de uitspraak van 6 januari 2010 betrekking heeft op perioden die liggen vóór de vaststellingsovereenkomst heeft deze uitspraak geen betekenis voor de beantwoording van de vraag. Dat is anders met betrekking tot de uitspraak van 6 mei 2009. Daarin is namelijk overwogen dat een woningaanpassing op grond van de Wvg geen voorliggende voorziening is. Daarmee is de vraag als bedoeld in artikel 1.1 van de vaststellingsovereenkomst beantwoord zodat de tijdelijkheid als bedoeld in artikel 2.4 van de vaststellingsovereenkomst is komen te vervallen. Verder verwijst de Raad voor wat betreft de werking van de uitspraak van 6 mei 2009 naar wat hij hiervoor onder 4.2 heeft overwogen.

Een juiste uitvoering van de vaststellingsovereenkomst houdt in dat aan appellante basisindicaties in een eerste besluit vanaf 24 oktober 2005 en in daarop volgende besluitvorming voor een periode van vijf jaar worden gegeven voor:

Partijen zijn het gelet op een mailwisseling van 18 en 21 augustus 2006 erover eens dat de periode van vijf jaren eindigt in augustus 2011. In het besluit van 21 augustus 2006 heeft CIZ om die reden de einddatum van de indicaties veranderd in 15 augustus 2011. De Raad gaat daarom van die einddatum uit.

Verder houdt de vaststellingsovereenkomst in dat aan appellante na haar ontslag uit het ziekenhuis op 6 maart 2006 een tijdelijke indicatie voor verpleging naar de klasse 5 wordt gegeven. Daarnaast is een eventuele noodzakelijke uitbreiding voor beperkte duur geregeld voor de nazorg na beëindiging van de ziekenhuisopname op 31 juli 2006.

Wat hiervoor is overwogen houdt in dat bij de beoordeling tegen de achtergrond van de vaststellingsovereenkomst voorligt: huishoudelijke verzorging over de periode van 31 juli 2006 tot en met 1 januari 2007 (klasse 4) en over de periode van 18 oktober 2010 tot en met 15 augustus 2011 (klasse 3), persoonlijk verzorging over de periode 31 juli 2006 tot en met 8 augustus 2006 (klasse 8) en van 18 oktober 2010 tot en met 15 augustus 2011 (klasse 8 met 6 additionele uren) en verpleging over de periode van 31 juli 2006 tot en met 1 januari 2007 (klasse 7, met 7 additionele uren) en de periode van 2 januari 2007 tot en met 15 augustus 2011 (klasse 4).

Met betrekking tot de indicatie voor de functie huishoudelijke verzorging is het oordeel van de Raad beperkt tot de periode van 31 juli 2006 tot en met 1 oktober 2006, omdat voorafgaand aan de tweede periode van 18 oktober 2010 tot en met 15 augustus 2011 deze functie al was overgegaan naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Met betrekking tot de eerste periode kan niet gezegd worden dat CIZ met een indicatie naar de klasse 4 in strijd heeft gehandeld met de rechtszekerheid tegen de achtergrond van de vaststellingsovereenkomst.

Met betrekking tot de indicatie voor de functie persoonlijk verzorging over de periode 31 juli 2006 tot en met 8 augustus 2006 naar de klasse 8 en van 18 oktober 2010 tot en met 15 augustus 2011 naar de klasse 8 met 6 additionele uren overweegt de Raad dat CIZ wel in strijd met de rechtszekerheid heeft gehandeld en dat een indicatie naar de klasse 8 met 10 additionele uren over beide perioden had moeten plaatsvinden. Hier treft het hoger beroep van appellante doel.

Met betrekking tot de indicatie voor de functie verpleging over de periode van 2 januari 2007 tot en met 15 augustus 2011 naar de klasse 4 overweegt de Raad dat dit in overeenstemming is met de afgesproken basisindicering. De Raad is niet gebleken dat na 1 januari 2007 sprake was van een situatie, waarin nog nazorg nodig was na de ziekenhuisopname van appellante. Met betrekking tot de periode van 31 juli 2006 tot en met 1 januari 2007 voorziet de vaststellingsovereenkomst in een eventuele noodzakelijke uitbreiding voor beperkte duur, waarbij genoemd worden ‘wondverzorging, wisselingen in wisselliggingen e.d.’. CIZ heeft over deze periode de indicatie naar klasse 7 met 7 additionele uren gegeven. Appellante vindt dat zij recht heeft op klasse 7 met 11 additionele uren. Tussen partijen is vooral in geschil of voldoende tijd is geïndiceerd voor de wondverzorging en de infuuszorg. Aanvankelijk was CIZ ten onrechte uitgegaan van de verzorging van een dichte wond. Toen na informatie van de behandelend specialist bleek dat het om de verzorging van een open wond ging, heeft CIZ de benodigde tijd op 30 minuten in plaats van 20 minuten per keer gesteld. Toch heeft CIZ de indicatie vervolgens niet verhoogd omdat met de indicatie naar de klasse 7 met 7 additionele uren al rekening was gehouden met 3 extra uren per week voor eventuele inzet van extra zorg, waarbij rekening is gehouden met een eventuele uitbreiding van de wondzorg. De Raad acht dat niet onredelijk.

Over de infuuszorg spitst het geding zich toe op de vraag of de verpleegkundige die tijdens de doorlooptijd van 30 minuten van het infuus in de nabijheid van appellante moet blijven, tegelijkertijd andere activiteiten kan doen. CIZ stelt dat dit wel kan, waardoor de geïndiceerde tijd uitkomt op 20 minuten. CIZ noemt als andere handelingen het doen van inspecties, katheteriseren en dergelijke. Daarbij sluit CIZ aan bij een advies van het College voor zorgverzekeringen (hierna: Cvz). Appellante stelt daar tegenover dat anders dan het aanreiken van medicijnen geen sprake is van tegelijkertijd uit te voeren activiteiten. Katheteriseren is volgens appellante vanwege het infectiegevaar niet mogelijk. Daartoe heeft appellant verwezen naar algemene informatie over het aanbrengen en doorlopen van een infuus. Deze algemene informatie is echter onvoldoende om het standpunt van CIZ (in navolging van Cvz) voor onjuist te houden.

Zoals uit het vorenstaande al blijkt, volgt de Raad appellante niet in haar beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte CIZ bevoegd heeft geacht om zich te baseren op haar concept werkinstructie ‘Indicatiestelling voor Verpleging’. Dat neemt niet weg dat een betrokkene voor meer dan de geïndiceerde tijd in aanmerking gebracht moet worden als hij in de praktijk daadwerkelijk meer tijd nodig blijkt te hebben. Dat moet hij dan echter wel aannemelijk maken bijvoorbeeld door middel van onderbouwingen door de zorgverlener. Het alleen maar stellen is niet genoeg. Van nadere, inzichtelijke, onderbouwingen is de Raad ook met betrekking tot de overige door appellante genoemde handelingen niet kunnen blijken.

Het voorgaande betekent dat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De Raad verklaart, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 30 mei 2007. CIZ hoeft geen nieuw besluit op bezwaar te nemen, omdat de Raad daarin zelf zal voorzien door te bepalen dat appellante geïndiceerd is voor persoonlijke verzorging naar de klasse 8 met 10 additionele uren voor de periode 31 juli 2006 tot en met 15 augustus 2011 en in de overige functies volgens het besluit van 30 mei 2007.

Appellante heeft verzocht om een schadevergoeding door het mislopen van persoonsgebonden budget. Het staat echter nog niet vast dat zij hierdoor schade heeft geleden. Het zorgkantoor heeft immers nog geen standpunt in kunnen nemen naar aanleiding van de onder 4.15 genoemde aangepaste indicatie. Aan een beoordeling van dit verzoek om schadevergoeding kan daarom niet worden toegekomen.

Appellante heeft verder verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voor de wijze van beoordeling van een dergelijk verzoek verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 26 januari 2009, LJN BH1009. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant.

Vanaf de ontvangst door CIZ van het bezwaarschrift van appellante op 7 september 2006 tot de datum van deze uitspraak zijn ruim vijf jaar en drie maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door CIZ bijna negen maanden geduurd, heeft de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 6 augustus 2007 tot de uitspraak op 30 december 2010 drie jaar en bijna vijf maanden geduurd, en heeft de behandeling van het hoger beroep door de Raad vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 8 februari 2011 tot de uitspraak van de Raad op 30 december 2011 bijna elf maanden geduurd. Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden.

De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure, voor zover nodig met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van de Awb, moet worden beslist over appellantes verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van de Awb merkt de Raad daarbij naast CIZ de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.

De Raad ziet aanleiding om CIZ te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op € 644,-- in bezwaar en € 874,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.

De Centrale Raad van Beroep;

Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarover is beslist tot vergoeding van proceskosten en griffierecht;

Verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 30 mei 2007;

Voorziet in de zaak zoals aangegeven in 4.15;

Veroordeelt CIZ tot vergoeding van proceskosten in bezwaar en hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 1.518,--;

Bepaalt dat CIZ het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 111,-- vergoedt;

Bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummers 12/42 en 12/43 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevraagde schadevergoeding in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn en merkt tevens de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedures.

Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en A.J. Schaap en J.L.P.G. van Thiel als leden, in tegenwoordigheid van J. van Dam als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2012.

(get.) R.M. van Male.

(get.) J. van Dam.