CBb, 25-05-2007, nr. AWB 05/92

Appellante heeft bij brief van 2 februari 2005, die diezelfde dag bij het College is binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 december 2004.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit op grond van de Regeling stimulering biologische productiemethode.

Bij brief van 8 maart 2005 heeft appellante het beroep van gronden voorzien.

Op 4 mei 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 3 mei 2006 heeft appellante het College nadere stukken toegezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2006, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten nader hebben toegelicht.

Op grond van Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer kunnen de Lid-Staten onder andere steun verlenen aan agrarische bedrijfshoofden, die zich ertoe verbinden om biologische teeltmethodes in te voeren of verder toe te passen.

Ter uitvoering hiervan en op grond van de artikelen 15 en 19 van de Landbouwwet is op 17 mei 1994 de Regeling stimulering biologische productiemethode (hierna: Regeling) vastgesteld. In de vervolgens herhaaldelijk gewijzigde Regeling was ten tijde van de subsidieverlening aan appellante onder meer het volgende bepaald:

In Verordening (EG) nr. 746/96 van de commissie van 24 april 1996 houdende bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer, is in artikel 11, lid 2, bepaald:

In artikel III van de op 1 januari 1998 in werking getreden Derde tranche Algemene wet bestuursrecht (Stb. 1996, 333) is onder meer het volgende bepaald:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Bij het bestreden besluit, strekkende tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellante en tot handhaving van de primaire beslissing, heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen:

Ten aanzien van het door appellante ten behoeve van een baggerdepot in gebruik genomen perceel 18 is gebleken dat zij dit perceel van jaar tot jaar heeft gepacht van Staatsbosbeheer en DLG, waardoor zij geen zekerheid heeft gehad dat zij het perceel voor langere tijd kon blijven pachten. Op het moment waarop DLG dit perceel nodig had, is de pacht niet verder verlengd en heeft DLG het perceel zelf ten behoeve van een baggerdepot in gebruik genomen. Hiervoor heeft DLG geen compensatiegrond geruild en daartoe was DLG ook niet gehouden, aangezien zij het perceel op rechtmatige wijze heeft verkregen.

Voorts heeft appellante op eigen initiatief perceel 25 in beheer genomen door het te gaan pachten van DLG. Perceel 25 is dan ook niet geruild tegen perceel 18 in het kader van een landinrichtingsproject. Dat appellante perceel 25 is gaan pachten nadat zij perceel 18 aan DLG had moeten afstaan, laat onverlet dat appellante op eigen initiatief heeft gehandeld. Eventuele instemming van de zijde van de landinrichting doet hieraan niet af.

Ten aanzien van de percelen 15 en 16 geldt dat deze vooruitlopend op het landinrichtingsproject op eigen initiatief en dus niet op initiatief van de landinrichting zijn geruild tussen appellante en de Firma D te Y. Indien op eigen initiatief wordt geanticipeerd op een op handen zijnd project, is er in het kader van de Regeling geen noodzaak geweest tot ruiling.

Niet gebleken is dat de aan de subsidie verbonden verplichtingen ten aanzien van de percelen 15 en 16 op grond van artikel 6 van de Regeling door de verkrijger van die percelen zijn overgenomen. Firma D heeft hiertoe geen overdrachtsformulier ingediend en deze percelen van 2000 tot en met 2003 voor akkerbouwsubsidie in aanmerking gebracht.

Doordat appellante de percelen 15, 16 en 18 op eigen initiatief heeft geruild, is artikel 6a van de Regeling niet op deze percelen van toepassing, hetgeen betekent dat de op genoemde percelen rustende verplichtingen niet zijn overgegaan op de vervangende percelen. Hierdoor valt de uitruil van percelen onder de werking van artikel 6 van de Regeling, zij het dat de uit de aanvraag voortvloeiende verplichtingen niet zijn overgenomen door de verwerver.

Dit betekent dat appellante niet heeft voldaan aan de in artikel 5, eerste lid, van de Regeling neergelegde verplichting om alle aangevraagde percelen voor de duur van vijf jaar te exploiteren volgens de biologische productiemethode. De drie in geding zijnde percelen zijn namelijk voortijdig buiten de exploitatie van appellante gevallen.

De subsidieverlening en vaststellingen blijven ingetrokken op grond van artikel 12, eerste lid, onderdeel a, van de Regeling, omdat niet is voldaan aan de in artikel 5 van de Regeling neergelegde verplichting.

Onjuist is de stelling van appellante dat, omdat al een maximale bijdrage bij een oppervlakte van 33,33 ha wordt bereikt, de hoedanigheid van de resterende oppervlakte irrelevant is. Op grond van artikel 10, vierde lid, van de Regeling wordt immers de subsidie naar evenredigheid per ha verlaagd als het omslagpunt van 33,33 ha is bereikt. Dit betekent dat de voorwaarden van de Regeling op alle tot het bedrijf behorende percelen van toepassing zijn.

Appellante heeft ter onderbouwing van het beroep het volgende aangevoerd.

Voor zover verweerder zijn beslissing baseert op artikel 12, eerste lid, van de Regeling is deze beslissing in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De nadelige gevolgen van dit besluit wegen onevenredig zwaar ten opzichte van de met de Regeling na te streven doelen. Ook is de sanctie van intrekking en terugvordering niet terug te voeren op de onderliggende Verordening (EG) nr. 2078/92, maar is deze slechts op nationaal niveau bepaald. In genoemde verordening is slechts voorgeschreven dat de steun per bedrijf tot een maximumbedrag kan worden beperkt.

Appellante erkent de juistheid van verweerders uitleg dat de Regeling op alle tot het bedrijf van appellante behorende percelen van toepassing is. Appellante beschikt echter over meer dan de maximaal subsidiabele grond en ook na aftrek van de oppervlakte van de percelen 15, 16 en 18 wordt de maximaal subsidiabele oppervlakte nog steeds bereikt. Artikel 4, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 2078/92 sluit niet uit dat de aangegane verplichtingen voor een gedeelte van een bedrijf gelden.

Verweerder heeft ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat de vervreemde grond binnen het kader van een landinrichtingsproject is aangewend. Dit blijkt uit verklaringen van de AID. Het initiatief voor de ruil van de percelen 15 en 16 tussen appellante en Firma D is uitgegaan van de landinrichtingscommissie. Het diende primair een landinrichtingsdoel, omdat ruimte voor de natuur werd gecreëerd. Indien de percelen 15 en 16 niet aan Firma D zouden zijn overgedragen, zou op dat bedrijf de verplaatsingsregeling niet van toepassing zijn geweest en zouden de kosten van de verplaatsing van dat bedrijf voor de landinrichtingscommissie hoger zijn geweest. Voorafgaand aan de ruil heeft de broer van appellant telefonisch bij verweerder nagevraagd of de ruil mogelijk was.

Ook perceel 18 heeft appellante op verzoek van anderen afgestaan.

Onjuist is verweerders opvatting dat artikel 6a van de Regeling enkel toepasbaar is in die gevallen waarbij het initiatief tot het ruilen van percelen bij de landinrichting ligt en niet indien dit op eigen initiatief van de belanghebbende gebeurt. Verweerders opvatting valt niet direct uit de redactie van het artikel af te leiden. Appellante is van mening dat verweerder de op hem rustende onderzoeksplicht heeft geschonden door ten aanzien van de percelen 15 en 16 niet te onderzoeken of de ingevolge de Regeling op deze percelen rustende verplichtingen niet door de verwerver, de Firma D, zijn nageleefd.

Skal heeft beide percelen immers akkoord bevonden.

Blijkens het bestreden besluit en hetgeen ter toelichting daarop in het verweerschrift en ter zitting van het College van de zijde van verweerder naar voren is gebracht, is de grond voor dit besluit gelegen in de door verweerder aanwezig geachte omstandigheid dat appellante haar verplichtingen ingevolge de Regeling niet is nagekomen. In een zodanige situatie vervalt — zo bepaalt artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling — het recht op de bijdrage.

Met betrekking tot de werkingssfeer van deze bepaling oordeelt het College, dat voor het vervallen van een bijdrage een besluit tot herroeping van de toekenning van de bijdrage is vereist, en dat — derhalve — van een van rechtswege vervallen van een recht op bijdrage geen sprake kan zijn.

Het College oordeelt voorts dat het primaire besluit, waarbij verweerder te kennen heeft gegeven dat de toegekende bijdrage wordt teruggevorderd, gezien de daarbij gegeven motivering en de daarin gedane verwijzing naar artikel 12 van de Regeling, tevens inhoudt een beslissing tot herroeping van de hiervoor vermelde, bij besluit van 30 september 1997 toegekende, bijdrage. In verband hiermede moet het bestreden besluit geacht worden mede te strekken tot handhaving van deze herroepingsbeslissing.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht gesteld op het ter zitting toegelichte standpunt, dat ter zake van de herroeping van de onderhavige bijdrage slechts van toepassing is artikel 12, eerste lid, van de Regeling en niet het in Titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalde omtrent intrekking en wijziging van subsidies. Immers, de onderhavige bijdrage is verleend bij besluit van 30 september 1997. Dit betekent gezien artikel III, eerste lid, van het overgangsrecht bij de derde tranche Awb (Stb. 1996, 330) dat Titel 4.2 Awb niet van toepassing is op de hier aan de orde zijnde subsidieverhouding, die is ontstaan vóór de inwerkingtreding van genoemde wet op 1 januari 1998.

Naar de mening van verweerder dient de aan appellante toegekende bijdrage te worden herroepen, daar appellante niet heeft voldaan aan de verplichting die op haar rustte krachtens artikel 5 van de Regeling.

Uit dit artikel volgt dat op de producent aan wie een bijdrage op grond van de Regeling wordt verleend, de verplichting komt te rusten om het gehele landbouwbedrijf of tenminste een gehele productierichting gedurende een periode van vijf jaar te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan.

Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat niet is voldaan aan vorenomschreven verplichting, en overweegt daartoe het volgende.

Uit informatie van de AID, welke appellante niet heeft bestreden, is ten aanzien van de relevante percelen 15, 16 en 18 gebleken, dat deze percelen binnen vijf jaar na het moment van subsidieverlening en derhalve binnen de in artikel 5 genoemde termijn van vijf jaar gedurende welke deze percelen volgens de biologische productiemethode moesten worden geëxploiteerd, buiten de exploitatie door appellante zijn komen te vallen.

De percelen 15 en 16, die een gezamenlijke oppervlakte hebben van 5.07 ha, zijn geruild met percelen die toebehoorden aan Firma D en een gezamenlijke oppervlakte hebben van 4.4 ha. Ook deze percelen heeft appellante in gebruik genomen voor de biologische productie van veevoedergewassen.

Ten aanzien van perceel 18 is gebleken dat de pachtovereenkomst binnen de verplichtingenperiode van vijf jaar is geëindigd en niet is verlengd. Appellante heeft naar haar zeggen in plaats van perceel 18, dat 2.45 ha groot is, een perceel (genummerd 25) ter grootte van 5.4 ha in gebruik genomen voor evengenoemde productie.

Naar het oordeel van het College faalt het beroep van appellante op artikel 6a van de Regeling. Ter onderbouwing daarvan heeft appellante erop gewezen

Wat de reikwijdte van artikel 6a van de Regeling betreft, neemt het College in aanmerking dat uit de Toelichting bij dit voorschrift (Stcrt. 1996, nr. 192, blz. 14) blijkt dat daarmee is beoogd een uitzondering te maken op de in artikel 5 van de Regeling neergelegde hoofdregel (betreffende de verplichting tot uitvoering van het biologisch teeltplan gedurende vijf jaar) voor die gevallen waarin aanvragers als gevolg van een landinrichtingsproject gedwongen worden tot perceelsruil. Immers, in een dergelijk situatie waarin evengenoemde verplichting niet wordt nagekomen, zou een strikte toepassing van artikel 5 tot gevolg hebben dat bedoelde aanvragers hun bijdrage moeten terugbetalen.

Gezien het systeem en de strekking van de Regeling, in welk verband artikel 11, tweede lid, van voormelde Verordening (EG) nr. 746/96 van de Commissie van 24 april 1996 in aanmerking moet worden genomen, is het College van oordeel dat, waar in artikel 6a, eerste lid, van de Regeling sprake is van ruil in het kader van een project op grond van de Landinrichtingswet, zulks moet worden verstaan als een perceelsruil die de noodzakelijke uitkomst is van toepassinguitvoering van deze wet.

In dit geval is, waar het gaat om de percelen 15 en 16 geen sprake van een dergelijke perceelsruil, doch van ruil die vooruitlopend op een landinrichtingsproject heeft plaatsgevonden. Derhalve is artikel 6a van de Regeling op deze ruil niet van toepassing.

De omstandigheid dat appellante op de bij deze ruil betrokken nieuwe percelen de biologische productiemethode is gaan toepassen, doet aan deze conclusie niet af.

Ten aanzien van perceel 18 is artikel 6a evenmin van toepassing, reeds omdat geen sprake is van een ruil van percelen. Met betrekking tot dit perceel wordt in het kader van dit geschil niet ingegaan op de vraag of sprake is van losse grond en de mogelijk daaruit voortvloeiende consequenties.

Voorts kan ten aanzien van de percelen 15 en 16 artikel 6 van de Regeling geen toepassing vinden, aangezien geen sprake is van een situatie waarin de bedrijfsopvolger ten (Firma D) zich tegenover verweerder heeft verbonden de aan de subsidie verbonden verplichtingen verder na te komen.

De omstandigheid dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante niet heeft voldaan aan de verplichting die ingevolge artikel 5 van de Regeling op haar rustte, betekent evenwel niet dat verweerder — zoals hij kennelijk heeft gemeend zonder meer gehouden was over te gaan tot herroeping van al hetgeen aan bijdrage krachtens de Regeling aan appellante was toegekend, en tot terugvordering van het volledige bedrag dat appellante aan bijdrage was betaald.

Weliswaar is artikel 12 van de Regeling op het punt van het vervallen van het recht op bijdrage dwingend geformuleerd, doch hieraan kan niet de gevolgtrekking worden verbonden dat de herroeping van een bijdrage dient te geschieden zonder dat rekening kan worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het voorliggende geval.

Een zodanig strikte toepassing van artikel 12 van de Regeling kan leiden tot een uitkomst die een onaanvaardbare overschrijding betekent van de grenzen van hetgeen onder de omstandigheden van het betrokken geval evenredig is te achten. In een dergelijke situatie is sprake van een onrechtmatige toepassing van artikel 12 van de Regeling.

Het voorafgaande betekent dat indien in een situatie, waarin in verband met het niet voldoen aan een verplichting krachtens de Regeling herroeping van een bijdrage aan de orde is, de belanghebbende zich beroept op bijzondere hem betreffende omstandigheden, daarmee rekening dient te worden gehouden bij de besluitvorming inzake de herroeping, in dier voege dat wordt ingegaan op de vraag of, gelet op de zich voordoende feiten en omstandigheden, de bijdrage voor herroeping in aanmerking komt, en zo ja in welke mate dit het geval dient te zijn.

Het in aanmerking nemen van zodanige omstandigheden houdt met name in, dat de in artikel 3:4, tweede lid, Awb neergelegde evenredigheid in acht wordt genomen.

Een beoordeling in evenomschreven zin geldt — ook — voor gevallen als het onderhavige, waarin Titel 4.2 Awb niet van toepassing is.

Appellante heeft zich er tegenover verweerder op beroepen

Het College is van oordeel dat voormelde feiten en omstandigheden, op grond waarvan appellante kennelijk heeft willen betogen dat geen sprake is van een ernstige inbreuk op de Regeling, verweerder aanleiding hadden behoren te geven na te gaan of een herroeping van de volledige bijdrage onder de gegeven omstandigheden geen onevenredige hardheid voor appellante zou betekenen, in verhouding tot het doel dat met een dergelijke herroeping zou worden gediend.

Het College acht hetgeen appellante heeft gesteld van betekenis, gelet op de communautaire voorschriften waaraan de intrekking van een subsidie als de onderhavige thans is onderworpen.

Het College wijst in dit verband op artikel 51, lid 1, van Verordening (EG) nr.796/2004 van de Commissie, van 21 april 2004. Daarin is met betrekking tot kortingen in geval van een te hoge aangifte onder meer bepaald dat, indien de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, de steun wordt berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met twee maal het vastgestelde verschil, indien dat meer dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.

Een dergelijk gedifferentieerd sanctiestelsel geldt ook, en reeds langer, voor andere oppervlaktegebonden steunregelingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

De voordien en ten tijde van belang geldende communautaire voorschriften inzake de stimulering van biologische productiemethoden hebben de lidstaten niet verplicht tot een sanctiestelsel zoals neergelegd in artikel 12 van de Regeling, dat strenger is dan het voor andere steunregelingen reeds langer geldende communautaire sanctiestelsel. Verweerder heeft niet aangegeven dat sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe nopen in een geval als het onderhavige de strengere nationale sanctie onverkort toe te passen.

Naar het oordeel van het College is het, gezien het voorafgaande, aan verweerder daaromtrent een uiteeenzetting te geven, en klemt de noodzaak daarvan te meer, nu inzake de communautair voorgeschreven controles artikel 19 van eerdergenoemde Verordening (EG) nr. 746/96 bepaalt dat de lidstaten het geïntegreerd beheers- en controlesysteem toepassen, dat is ingesteld bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 en nader is uitgewerkt bij Verordening (EEG) nr. 3778/92. Artikel 9 van laatstgenoemde verordening voorziet in een communautair, gedifferentieerd sanctiestelsel waarbij de feitelijk geconstateerde oppervlakte wordt verlaagd met 30% wanneer het verschil tussen de geconstateerde oppervlakte en de in de steunaanvraag aangegeven (grotere) oppervlakte groter is dan 10% en niet groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.

Gezien hetgeen partijen over en weer hebben aangevoerd vermag het College in verband met het voorafgaande niet in te zien dat in dit geval een herroeping van de volledige bijdrage geboden is of uit een oogpunt van evenredigheid gerechtvaardigd zou zijn.

Daarbij neemt het College met name in aanmerking:

Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering, als vereist krachtens artikel 7:12, eerste lid, Awb.

Hieruit volgt dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit, zowel wat de herroeping van de bijdrage als wat de daarop gebaseerde terugvordering betreft, moet worden vernietigd. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen.

Ten slotte worden termen aanwezig geacht voor de hierna te vermelden kostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.

Het College:

Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. F. Stuurop en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2007.

w.g. H.C. Cusell

w.g. M.S. Hoppener