Rb. Limburg, 27-07-2017, nr. C/03/238271 / KG ZA 17-375

Het verloop van de procedure blijkt uit:

Ten slotte is vonnis bepaald.

[eiseres] heeft van de woningstichting Servatius de woning aan de [adres] te [woonplaats] gehuurd. Ze woonde daar met haar zeven minder- en meerderjarige kinderen.

Bij besluit van 21 maart 2014 heeft de burgemeester van Maastricht met gebruikmaking van zijn bevoegdheid op grond van art. 13b van de Opiumwet aan [eiseres] een last onder bestuursdwang opgelegd in de vorm van een sluiting van haar woning voor de duur van zes maanden. Aanleiding was de betrokkenheid van een van de meerderjarige zoons van [eiseres] bij de handel in drugs en de vondst van hard- en softdrugs in de woning. [eiseres] heeft tegen het besluit een bezwaarschrift ingediend en aan de bestuursrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.

Bij de mondelinge behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening op 9 april 2014 heeft de burgemeester zich bereid verklaard onder voorwaarden de uitvoering van de bestuursdwang op te schorten.

Op 14 april 2014 heeft een medewerker van de gemeente aan de toenmalige advocaat van [eiseres] gevraagd:

‘Wenst u het bezwaar te handhaven. Zo ja, dan is mijn vraag of u een hoorzitting wenst.

Zo nee, dan zou ik u willen verzoeken dit schriftelijk in te trekken.’

De advocaat heeft dezelfde dag geantwoord dat het bezwaar niet wordt gehandhaafd.

Bij besluit van 16 april 2014 heeft de burgemeester onder voorwaarden de uitvoering van de bestuursdwang voor onbepaalde tijd opgeschort totdat vervangende woonruimte voor de vijf minderjarige kinderen zou zijn gevonden. Een van de voorwaarden was dat indien er woonruimte voor de vijf minderjarige kinderen zou worden aangeboden, [eiseres] die moest accepteren.

Bij brief van 14 mei 2014 heeft de griffier van deze rechtbank aan de burgemeester een weergave van de ter zitting van 9 april 2014 geformuleerde voorwaarden doen toekomen.

Servatius heeft tegen het besluit van 16 april 2014 bezwaar gemaakt. Het bezwaar en het daaropvolgende beroep zijn ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 28 september 20161.heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het hoger beroep gegrond verklaard. De Afdeling heeft hiertoe onder meer overwogen:

‘5.1. Van een bestuursorgaan dat bestuursdwang aanzegt, mag, indien niet aan de opgelegde last wordt voldaan, worden verwacht dat het de bestuursdwang ook effectueert. De geloofwaardigheid van de overheid en de door de overtreden voorschriften beschermde belangen, in dit geval onder meer het tegengaan van verstoring van de openbare orde en aantasting van het woon- en leefklimaat, nopen daartoe.

De burgemeester heeft de uitvoering van de bestuursdwang voor onbepaalde tijd opgeschort, omdat geen mogelijkheid bestond [eiseres] en de vijf minderjarige kinderen samen binnen de reguliere opvang onder te brengen. Gelet op de omvang van het gezin en het belang van de kinderen met de moeder bij elkaar te blijven heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester om die reden in redelijkheid de uitvoering van de bestuursdwang heeft kunnen opschorten. De rechtbank heeft echter niet onderkend dat aard en karakter van een last onder bestuursdwang zich ertegen verzetten dat de uitvoering ervan voor onbepaalde tijd wordt opgeschort en dat de burgemeester aan de opschorting derhalve ten onrechte geen termijn heeft verbonden. Nu de burgemeester geen aanleiding heeft gezien over te gaan tot intrekking van de last, mocht hij niet voor onbeperkte duur van uitvoering hiervan afzien. De omstandigheid dat de minderjarige kinderen met de moeder binnen de reguliere opvang niet gezamenlijk kunnen worden opgevangen maakt niet dat de uitvoering van de bestuursdwang voor onbepaalde tijd moet worden opgeschort tot vervangende woonruimte voor hen is gevonden. Zoals Servatius terecht heeft betoogd, weegt het belang van de kinderen daartoe op den duur niet meer op tegen de zwaarwegende algemene belangen die zijn gebaat bij de uitvoering van de bestuursdwang.’

Het besluit van de burgemeester van 25 augustus 2014 is vernietigd, voor zover de burgemeester aan de opschorting van de uitvoering van de bestuursdwang geen termijn heeft verbonden.

Bij besluit van 14 maart 2017 heeft de burgemeester de opschorting van de sluiting beperkt tot 1 juli 2017. [eiseres] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling en de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 30 juni 20172.heeft de voorzieningenrechter met toepassing van art. 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. Daarbij heeft de voorzieningenrechter onder meer overwogen:

‘ 4.2. In de voorliggende procedure staat ter beoordeling of de burgemeester in redelijkheid de sluiting van de woning tot 1 juli 2017 heeft kunnen opschorten. Niet ter beoordeling staat het besluit van 21 maart 2014 waarbij [eiseres] onder aanzegging van bestuursdwang is gelast de woning voor een duur van zes maanden te sluiten. Dat besluit is in rechte onaantastbaar geworden na intrekking door [eiseres] van het daartegen gemaakte bezwaar. Haar bezwaren tegen een sluiting had zij in de procedure tegen het besluit van 21 maart 2014 kunnen aanvoeren. De beroepsgrond dat de burgemeester in strijd met de artikelen 3 en 9 van het IVRK handelt, omdat een sluiting ertoe zal leiden dat de minderjarige kinderen van hun moeder zullen worden gescheiden, strekt ertoe dat de burgemeester de woning niet had mogen sluiten. Deze beroepsgrond dient daarom buiten beschouwing te blijven.Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de burgemeester de sluiting van de woning in redelijkheid kunnen opschorten tot 1 juli 2017. Daarbij is van belang dat de Afdeling in overweging 7 van de uitspraak van 28 september 2016 heeft geoordeeld dat het in de rede ligt dat een alsnog te stellen opschortingstermijn niet anders dan van beperkte duur zal kunnen zijn. De gestelde termijn van 14 maart 2017 tot 1 juli 2017 is daarmee in overeenstemming. Dat [eiseres] , naar zij stelt, zich zonder succes reeds geruime tijd met behulp van hulpverlenende instanties heeft ingespannen om vervangende woonruimte te vinden, geeft geen grond voor het oordeel dat de opschortingstermijn te kort is, nog daargelaten dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij voldoende inspanningen heeft verricht. Voorts hoeven de kinderen niet voor het einde van het lopende schooljaar de school te verlaten, nu de burgemeester ter zitting heeft toegelicht dat de feitelijke sluiting in verband daarmee niet voor 15 juli 2017 zal plaatsvinden.’

De woning is op of rond 18 juli 2017 gesloten. De minderjarige kinderen van [eiseres] verblijven sindsdien bij hun vader.

[eiseres] vordert, na wijziging van eis, dat de voorzieningenrechter bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de gemeente zal veroordelen, kort gezegd:

I. primair om de vaststellingsovereenkomst die aan het besluit van 16 april 2014 vooraf is gegaan, na te komen in die zin dat de bestuursdwang niet wordt uitgevoerd en de woning niet wordt gesloten en voor zover nodig de besluiten die daaraan ten grondslag liggen, worden ingetrokken,

II. subsidiair om binnen twee werkdagen na (betekening van) dit vonnis geschikte, vervangende woonruimte aan [eiseres] en haar kinderen ter beschikking te stellen, op straffe van verbeurte van een dwangsom,

met veroordeling van de gemeente in de proceskosten.

De gemeente voert verweer.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

Gedaagde partij

Tussen partijen staat vast dat in dit kort geding de gemeente de gedaagde partij is en niet de burgemeester en/of het college van burgemeester en wethouders.

Spoedeisend belang

De vorderingen van [eiseres] zijn naar hun aard spoedeisend.

Bevoegdheid

De vorderingen van [eiseres] hebben tot grondslag dat de gemeente haar verplichtingen uit een overeenkomst behoort na te komen, althans onrechtmatig jegens [eiseres] heeft gehandeld. De burgerlijke rechter is ingevolge art. 112 van de Grondwet bevoegd om van deze vordering kennis te nemen.

Nakoming en ontvankelijkheid

Het is voor ieder duidelijk dat de sluiting van de woning ingrijpende gevolgen heeft voor [eiseres] en haar kinderen. Het is echter de vraag of de burgerlijke rechter de mogelijkheid heeft om de sluiting ongedaan te maken. Partijen zijn het daarover niet eens.

[eiseres] heeft aangevoerd dat partijen op 9 april 2014 bij de voorzieningenrechter een vaststellingsovereenkomst hebben gesloten, op grond waarvan de burgemeester de sluiting van haar woning voor onbepaalde tijd heeft opgeschort en waartegenover zij verplichtingen op zich heeft genomen en afstand heeft gedaan van haar rechtsmiddelen tegen het besluit van 21 maart 2014. Volgens [eiseres] mag de gemeente de woning daarom niet sluiten totdat zij vervangende woonruimte heeft voor haarzelf en haar (minderjarige) kinderen.

Volgens de gemeente is geen sprake van een overeenkomst, maar van bestuursrechtelijke besluiten die formele rechtskracht hebben gekregen. De hoogste bestuursrechter heeft de gemeente verplicht om de opschorting van de bestuursdwang in duur te beperken en de gemeente heeft zich daaraan te houden.

De vraag of partijen op 9 april 2014 een overeenkomst hebben gesloten, is voor de beoordeling van de primaire vordering van [eiseres] tot nakoming van de gestelde overeenkomst niet van belang. Indien sprake is van een overeenkomst, is dat een zogenoemde bevoegdhedenovereenkomst. De overeenkomst had dan immers betrekking op de uitoefening van de bevoegdheid van de burgemeester om de uitvoering van de bestuursdwang op te schorten. Voor zover nakoming van de overeenkomst leidt tot het nemen van een besluit (in de zin van art. 1:3 Awb), staat de weg naar de bestuursrechter open.3.Datzelfde geldt voor het geval geen sprake is van een overeenkomst en de burgemeester op de zitting van 9 april 2014 alleen een besluit, onder voorwaarden, over de opschorting heeft aangekondigd.

De burgemeester heeft naar aanleiding van de mondelinge behandeling van 9 april 2014 een besluit tot opschorting van de bestuursdwang genomen, al dan niet ter uitvoering van een overeenkomst. Tegen dit besluit heeft een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang opengestaan. De uitkomst van die rechtsgang is dat de opschorting in duur moest worden beperkt. Daarin is voorzien door het nadere besluit van 14 maart 2017. Ook tegen dit besluit heeft een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang opengestaan. De uitkomst daarvan is dat het besluit van 14 maart 2017 onaantastbaar is geworden en de opschorting van de uitvoering van de bestuursdwang op 1 juli 2017 is beëindigd. De omstandigheid dat tegen de besluiten een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan, brengt mee dat [eiseres] niet kan worden ontvangen in haar primaire vordering. Die vordering heeft immers betrekking op de nakoming van de beweerde overeenkomst, in die zin dat de besluiten tot sluiting of tot beëindiging van de opschorting daarvan niet zouden moeten worden uitgevoerd of dat deze besluiten zouden moeten worden ingetrokken.

Schadevergoeding en overeenkomst

De subsidiaire vordering heeft betrekking op schadevergoeding in natura. [eiseres] beoogt daarmee vervangende woonruimte te verkrijgen.

Met betrekking tot een vordering tot schadevergoeding wegens wanprestatie bij een bevoegdhedenovereenkomst, is de burgerlijke rechter de bevoegde rechter.4.De toetsing door de burgerlijke rechter verschilt van die door de bestuursrechter in die zin dat de toetsing door de bestuursrechter niet alleen wordt bepaald door de uitleg van de overeenkomst, maar ook door regels van publiekrecht en door de bij het besluit betrokken belangen van derden en het algemeen belang. Het zijn in dit geval de belangen van een derde (Servatius) en het algemeen belang (bij de uitvoering van bestuursdwang) die ertoe hebben geleid dat de bestuursrechter de gemeente heeft verplicht de opschorting van de uitvoering van de bestuursdwang in duur te beperken.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is er echter onvoldoende grondslag om aan te nemen dat de gemeente op of rond 9 april 2014 een (bevoegdheden)overeenkomst met [eiseres] heeft gesloten. De voorzieningenrechter acht in dit verband het volgende van belang.

In de onder 2.6 genoemde brief heeft de griffier van deze rechtbank onder meer meegedeeld:

‘Verweerder is bereid de sluiting van de woning van verzoekster op te schorten totdat passende, vervangende woonruimte is gevonden, onder de voorwaarden dat (..)’

De burgemeester heeft in het besluit van 16 april 2014 onder meer meegedeeld:

‘In het kader van het verzoek om een voorlopige voorziening (..) heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat gelet op de ernst van de omstandigheden ik gebruik kan maken van mijn bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Echter vanwege de bijzondere omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat effectuering niet opportuun is zolang er geen vervangende woonruimte voor de vijf minderjarige kinderen ter beschikking is.

Tijdens de zitting op 9 april 2014 heb ik een aantal nader uit te werken voorwaarden benoemd, welke als harde eis gelden alvorens tot opschorting van de effectuering van de sluiting kan worden overgegaan. De voorzieningenrechter heeft zich kunnen vinden in de door mij benoemde voorwaarden en deze luiden in hoofdlijnen als volgt (..).’

Uit deze mededelingen kan niet worden afgeleid dat de gemeente een overeenkomst met [eiseres] heeft willen sluiten, maar alleen dat de burgemeester bereid is geweest om de sluiting onder voorwaarden op te schorten. Wat die voorwaarden inhouden, is niet van betekenis voor het antwoord op de vraag of sprake is van een overeenkomst.

Dat [eiseres] haar bezwaar tegen het besluit van 21 maart 2014 heeft ingetrokken ter nakoming van enige verplichting uit een overeenkomst is niet aannemelijk gemaakt. De vraag van een medewerker van de gemeente aan de toenmalige advocaat van [eiseres] of hij het bezwaar wenste te handhaven (zie 2.4), duidt er eerder op dat het intrekken van haar bezwaar de eigen keuze is geweest die [eiseres] achteraf heeft gemaakt. Andere feiten of omstandigheden die de conclusie rechtvaardigen dat desondanks wel sprake is van een overeenkomst, zijn niet of niet voldoende aannemelijk geworden.

Nu de voorzieningenrechter vooralsnog moet aannemen dat geen overeenkomst is gesloten met betrekking tot het opschorten van de sluiting, kan ook geen sprake zijn van schadevergoeding wegens wanprestatie bij een dergelijke overeenkomst.

Schadevergoeding en onrechtmatige daad

Aan de stelling dat de gemeente onrechtmatig jegens haar handelt, legt [eiseres] ten grondslag dat de gemeente het vertrouwen heeft gewekt dat zij niet tot sluiting zou overgaan zo lang [eiseres] voldeed aan de voorwaarden voor opschorting. Anders dan de gemeente meent, brengt de omstandigheid dat [eiseres] bij de bestuursrechter een beroep heeft kunnen doen op gewekt vertrouwen, niet mee dat daarmee geen rekening kan worden gehouden bij de toetsing van het handelen van de gemeente door de burgerlijke rechter. Evenals bij de toetsing van de nakoming van contractuele verplichtingen kan de burgerlijke rechter bij de toetsing van de nakoming van niet-contractuele verplichtingen de gerechtvaardigdheid van het vertrouwen van de wederpartij van de overheid betrekken.

Aan wat de burgemeester op de zitting van 9 april 2014 heeft verklaard, heeft [eiseres] het vertrouwen kunnen ontlenen dat de burgemeester een besluit tot opschorting van de bestuursdwang onder de geformuleerde voorwaarden zou nemen. De burgemeester heeft dat vervolgens gedaan. Er is echter geen goede reden om aan te nemen dat [eiseres] redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat dit besluit onaantastbaar zou zijn bij toetsing door de bestuursrechter. Verder geldt dat [eiseres] er niet gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat de uitvoering van de bestuursdwang jarenlang opgeschort zou blijven indien zij niet zelf aantoonbaar inspanningen zou verrichten om andere woonruimte te vinden. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft al geoordeeld dat [eiseres] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij voldoende inspanningen heeft verricht (zie 2.8). Ook in dit kort geding heeft [eiseres] in geen enkel opzicht concreet gemaakt dat en welke inspanningen zij in de afgelopen jaren heeft verricht om andere woonruimte te vinden. Het had, indien zij inspanningen heeft verricht, zeker op haar weg gelegen om die inspanningen aannemelijk te maken, mede in het licht van de naderende sluiting van de woning, het oordeel van de voorzieningenrechter van de Afdeling over haar inspanningen en hetgeen de gemeente heeft aangevoerd over haar gebrek aan medewerking bij het vinden en aanvaarden van woonruimte en opvang.

De conclusie is dat vooralsnog niet kan worden aangenomen dat de gemeente onrechtmatig jegens [eiseres] handelt door in strijd met gewekt vertrouwen de woning te sluiten.

Het voorgaande brengt mee dat de subsidiaire vordering moet worden afgewezen.

Slotsom

[eiseres] is niet-ontvankelijk in haar primaire vordering omdat die betrekking heeft op besluiten die zijn onderworpen aan toetsing door de bestuursrechter. De subsidiaire vordering is niet toewijsbaar omdat geen sprake is van een overeenkomst en de gemeente niet onrechtmatig jegens [eiseres] heeft gehandeld.

[eiseres] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:

- griffierecht € 618,00

- salaris advocaat 816,00

totaal € 1.434,00.

De voorzieningenrechter

verklaart [eiseres] niet-ontvankelijk in haar primaire vordering,

wijst de subsidiaire vordering af,

veroordeelt [eiseres] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 1.434,00, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van veertien dagen na dit vonnis tot de dag van betaling,

veroordeelt [eiseres] in de kosten die na dit vonnis ontstaan, begroot op € 131,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat [eiseres] niet binnen veertien dagen aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 68,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over de nakosten met ingang van veertien dagen na de betekening van dit vonnis tot aan de voldoening,

verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. W.J.J. Los en in het openbaar uitgesproken.5.