EHRM, 10-10-2006, nr. 40403/02

‘Sur le moyen unique de cassation, pris de la violation des articles L. 421-1, L. 421-3, L. 421-9, L. 480-1, L. 480-2, L. 480-3, L. 480-4, L. 480-5 et L. 480-7 du Code de l'urbanisme, 111-3 et 111-4 du Code pénal, 2, 427, 485, 512, 591 et 593 du Code de procédure pénale, défaut de motifs, manque de base légale :

en ce que l'arrêt attaqué a déclaré Dominique X… coupable d'avoir à Cannes du 25 octobre 1993 au 16 novembre 1993 exécuté des travaux, en l'espèce des travaux de gros oeuvre du 5e et du 6e étages et d'aménagement d'un hôtel, sans permis de construire ;

aux motifs que les juridictions répressives ont le droit et le devoir de caractériser les faits de la prévention sous toutes les qualifications différentes de l'acte de poursuite à la condition toutefois que celles-ci s'appliquent aux faits dont elles sont saisies et ne comportent aucun élément nouveau ; qu'en l'espèce, il est reproché au prévenu d'avoir exécuté des travaux nonobstant le jugement qui avait ordonné le sursis à exécution du permis de construire délivré ; que la citation vise l'article L. 480-3 réprimant l'exécution de travaux malgré un arrêté interruptif de travaux ; que le fait que les travaux aient été poursuivis après le jugement du tribunal administratif, établi par le procès-verbal de l'agent de la mairie et l'expertise, n'est pas contesté ; qu'en droit le juge administratif peut décider du sursis à exécution dans toutes les instances en matière d'urbanisme ; que, lorsque, tel est le cas d'espèce, la décision en cause est un permis de construire, l'article R. 122 (dans la numérotation en vigueur au moment des faits, du Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel), prévoit que le jugement prescrivant le sursis à exécution d'une décision administrative est dans les 24 heures notifié aux parties en cause ainsi qu'à l'auteur de cette décision et énonce expressément : ‘Les effets de ladite décision sont suspendus à partir du jour où son auteur reçoit cette notification’ ; que l'article R. 125 précise que le recours devant la cour administrative d'appel n'a pas d'effet suspensif, sauf, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, si la Cour en décide autrement ; qu'il s'en déduit qu'à compter de la date de la notification du jugement, soit à compter du 25 octobre 1993, et non à compter du prononcé du jugement, comme l'ont estimé à tort les premiers juges, le prévenu, gérant de la SCI, et à ce titre informé du jugement de sursis à exécution, était tenu d'arrêter les travaux, puisqu'à compter de cette date, le permis de construire était suspendu ; que le fait que ni le maire ni, à défaut, le représentant de l'Etat dans le département n'aient cru devoir prescrire par arrêté l'interruption des travaux comme le prévoit l'article L. 480-2, alinéa 10, dans tous les cas de construction sans permis de construire ou de constructions poursuivies malgré une décision de juridiction administrative ordonnant qu'il soit sursis à l'exécution du permis de construire, a seulement pour conséquence que le prévenu ne pouvait être poursuivi et condamné pour construction malgré arrêté interruptif de travaux ; que, pour autant, l'absence de poursuites à cet égard n'implique nullement que les faits d'exécution de travaux tels que visés à la prévention ne sont susceptibles d'aucune qualification pénale ; qu'en effet les faits commis par le prévenu constituent non le délit prévu par l'article L. 480-3 visé dans la prévention, mais celui d'exécution de travaux sans permis de construire préalable, prévu et réprimé par les articles L. 421-1, L. 480-1, L. 480-4, L. 480-5, alinéas 1 et 2, L. 480-7 du Code de l'urbanisme, commis à compter du 25 octobre 1993 jusqu'au 16 novembre 1993 ; que le conseil du prévenu a été invité par le président au cours des débats et de la plaidoirie à s'expliquer sur cette requalification ; qu'il y a lieu de déclarer le prévenu coupable de cette infraction mieux qualifiée ;

alors que la loi pénale est d'interprétation stricte ; que le fait de continuer les travaux entrepris malgré une décision du juge administratif ordonnant le sursis à l'exécution du permis de construire, et dont le bénéficiaire a eu connaissance, ne constitue pas une infraction pénale et ne caractérise en particulier ni l'infraction de l'article L. 480-3 du Code de l'urbanisme dès lors que l'exécution desdits travaux n'a pas été précédée d'un arrêté du maire ou du préfet prescrivant leur interruption, ni le délit de construction sans permis prévu à l'article L. 480-4 du même Code dès lors que la juridiction administrative n'avait pas, au moment de la continuation des travaux, annulé le permis de construire sur le fondement duquel ceux-ci ont été entrepris ; qu'ainsi, en se déterminant par la circonstance qu'à compter de la notification du jugement ordonnant le sursis à exécution du permis de construire, soit à compter du 25 octobre 1993, le prévenu était tenu d'arrêter les travaux, puisqu'à compter de cette date, le permis était suspendu, pour en déduire que, faute de l'avoir fait, il s'était rendu coupable du délit d'exécution de travaux sans permis de construire préalable, commis en l'espèce du 25 octobre au 16 novembre 1993, la cour d'appel, qui a méconnu le principe de la légalité criminelle et le principe d'interprétation stricte de la loi pénale, a violé les textes susvisés ;

Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué que, le 27 octobre 1992, la société civile immobilière Brougham, dont Dominique X… est le gérant, a obtenu un permis de construire en vue d'édifier un hôtel pour une surface hors oeuvre nette de 2 384 mètres carrés ; Qu'à la suite d'une action de l'association ‘Information et Défense de Cannes’, le tribunal administratif de Nice a, par jugement en date du 11 octobre 1993, ordonné le sursis à exécution dudit permis ;

Que sa décision a été confirmée par la cour administrative d'appel de Lyon le 29 mars 1994 et que le permis a été annulé par jugement du tribunal administratif de Nice le 6 avril 1995 ;

Attendu que, pour déclarer Dominique X… coupable de construction sans permis, les juges du second degré relèvent que le prévenu, informé de la décision de sursis à exécution par la notification du jugement, faite le 25 octobre 1993, a poursuivi les travaux jusqu'au 16 novembre 1993, exécutant pendant cette période des travaux de gros oeuvre des 5e et 6e étages de l'hôtel ;

Attendu qu'en se déterminant ainsi, la cour d'appel a justifié sa décision au regard des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme ; qu'en effet, le constructeur ne peut se prévaloir d'aucun permis de construire lorsque l'exécution de celui-ci a été suspendue par une décision du juge administratif ;

Et attendu que l'arrêt est régulier en la forme ;

REJETTE le pourvoi.’

‘Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire.

Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d'un tel permis.’

‘Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire.’

‘En cas de continuation des travaux nonobstant la décision judiciaire ou l'arrêté en ordonnant l'interruption, une amende de 75 000 euros et un emprisonnement de trois mois, ou l'une de ces deux peines seulement, sont prononcés par le tribunal contre les personnes visées à l'article L. 480-4 (2. alinéa).’

‘Les peines prévues à l'alinéa précédent peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l'exécution desdits travaux.

Ces peines sont également applicables :

‘En cas de condamnation d'une personne physique ou morale pour une infraction prévue aux articles L. 160-1 et L. 480-4, le tribunal, au vu des observations écrites ou après audition du maire ou du fonctionnaire compétent, statue même en l'absence d'avis en ce sens de ces derniers, soit sur la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l'autorisation ou la déclaration en tenant lieu, soit sur la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur.

Le tribunal pourra ordonner la publication de tout ou partie du jugement de condamnation, aux frais du délinquant, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département, ainsi que son affichage dans les lieux qu'il indiquera.’

‘Le tribunal impartit au bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l'utilisation irrégulière du sol un délai pour l'exécution de l'ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation ; il peut assortir sa décision d'une astreinte de 7,5 à 75 euros par jour de retard.

Au cas où le délai n'est pas observé, l'astreinte prononcée, qui ne peut être révisée que dans le cas prévu au troisième alinéa du présent article, court à partir de l'expiration dudit délai jusqu'au jour où l'ordre a été complètement exécuté.

si l'exécution n'est pas intervenue dans l'année de l'expiration du délai, le tribunal peut, sur réquisition du ministère public, relever à une ou plusieurs reprises, le montant de l'astreinte, même au-delà du maximum prévu ci-dessus.

Le tribunal peut autoriser le reversement ou dispenser du paiement d'une partie des astreintes pour tenir compte du comportement de celui à qui l'injonction a été adressée et des difficultés qu'il a rencontrées pour l'exécuter.’

‘Sur le moyen unique de cassation pris de la violation des articles L. 421-1, L. 421-3, L. 421-9, L. 480-1, L. 480-2, L. 480-4 du Code de l'urbanisme, des articles 2, 575, 2 et 6 , ainsi que 593 du Code de procédure pénale ;

‘en ce que l'arrêt attaqué a dit n'y avoir lieu à renvoyer devant le tribunal correctionnel, du chef de l'infraction visée et réprimée par l'article L. 480-4 du Code de l'urbanisme, un propriétaire et son architecte pour avoir poursuivi les travaux entrepris malgré trois décisions du tribunal administratif ayant ordonné le sursis à l'exécution des permis de construire ;

‘aux motifs qu'Allain et Beaudoux, en leurs qualités respectives de propriétaire et d'architecte, avaient poursuivi ou laissé poursuivre des travaux de construction malgré les jugements du tribunal administratif dont ils avaient eu connaissance ordonnant le sursis à exécution des permis de construire délivrés ; que, cependant, la juridiction administrative n'avait pas, au moment de ces continuations de travaux, annulé l'un ou l'autre des permis attaqués ; que si le maire de Douarnenez avait lui-même annulé le 12 novembre 1990 son précédent permis de construire du 18 avril 1990, il n'en demeurait pas moins que cette dernière décision, même s'il avait été sursis à son exécution, subsistait lors de la première période litigieuse, soit entre le 25 et le 29 septembre 1990 ; qu'il n'y avait donc pas eu, en l'espèce, construction sans permis ou après annulation d'un permis préalablement accordé ; qu'en conséquence, les faits reprochés aux inculpés ne pouvaient être poursuivis sur le fondement des dispositions de l'article L. 480-4 du Code de l'urbanisme ; qu'aucune des décisions de la juridiction administrative ordonnant un sursis à exécution n'avait été suivie d'un arrêté du maire ou, à défaut, du préfet prescrivant l'interruption des travaux ; que, faute de cet élément matériel, les faits ne pouvaient davantage tomber sous le coup des dispositions de l'article L. 480-3 du Code de l'urbanisme punissant les personnes qui continuaient des travaux nonobstant un arrêté en ordonnant l'interruption ;

‘alors que, d'une part, quiconque désire entreprendre une construction doit au préalable obtenir un permis de construire ; que ce permis est certes exécutoire de plein droit dès sa notification au requérant et sa transmission au représentant de l'Etat mais cesse de l'être aussitôt que le tribunal administratif, saisi au principal d'une demande en annulation, prend avant qu'il soit statué au fond, une décision de sursis à l'exécution ; que l'obligation d'obtenir avant tous travaux un permis de construire s'entend nécessairement d'un permis exécutoire en sorte que constitue bien l'infraction de construction sans permis, prévue et réprimée par l'article L. 480-4 du Code de l'urbanisme, la poursuite des travaux après décision du tribunal administratif ayant prononcé un sursis à l'exécution, décision qui fait légalement obstacle à la poursuite des travaux, peu important qu'ait été ou non pris, suite à la décision de sursis, un arrêté du maire ou du préfet ordonnant l'interruption ou que soit intervenue une décision judiciaire la prescrivant, la poursuite des travaux constituant alors l'infraction distincte, plus lourdement sanctionnée, visée et réprimée par l'article L. 480-3 du Code de l'urbanisme ; qu'en déclarant que les faits ne supportaient aucune qualification pénale au prétexte que les permis de construire subsistaient jusqu'à leur annulation, la chambre d'accusation a rendu en réalité une décision de refus d'informer ;

‘alors que, d'autre part, dans leur plainte avec constitution de partie civile, les demandeurs avaient fait valoir que le sursis à exécution d'une autorisation de construire rendait inévitablement irréguliers les travaux que l'on continuait de réaliser après l'intervention d'une telle décision, en tout cas, dès sa notification aux parties en cause ; que la chambre d'accusation ne pouvait délaisser ce chef péremptoire des écritures des demandeurs concernant la portée de la décision de sursis à exécution et de sa notification, l'arrêt attaqué n'a pas satisfait aux conditions essentielles de son existence légale’ ;

Attendu que les énonciations de l'arrêt attaqué et les pièces de la procédure permettent à la Cour de Cassation de s'assurer que, pour confirmer l'ordonnance de non-lieu rendue à la suite de l'information à laquelle le juge d'instruction a procédé sur la plainte des parties civiles, la chambre d'accusation, après avoir exposé les faits, objet de cette information, a, répondant au mémoire des parties civiles, énoncé les motifs pour lesquels elle estimait que les faits poursuivis ne constituaient pas une infraction pénale ;

Que le moyen, sous couvert d'un prétendu refus d'informer et d'un prétendu défaut de réponse à conclusions, ne tend qu'à remettre en cause la valeur de ces motifs que la partie civile aux termes de l'article 575 du Code de procédure pénale, n'est pas admise à discuter à l'appui de son seul pourvoi contre un arrêt de la chambre d'accusation ;

Attendu qu'il n'est ainsi justifié d'aucun des griefs énumérés par le texte précité comme autorisant la partie civile à se pourvoir contre un tel arrêt en l'absence de recours du ministère public ;

DECLARE le pourvoi IRRECEVABLE .’

‘Sur le second moyen de cassation, pris de la violation des articles L. 421-1, L. 480-4, L. 480-5, L. 480-13 du Code de l'urbanisme, 112-1 du Code pénal, 593 du Code de procédure pénale, défaut de motifs, manque de base légale :

‘en ce que l'arrêt infirmatif attaqué a déclaré le prévenu coupable d'avoir, à Toulouse, du 2 juillet 1990 au 4 mai 1993, construit un immeuble sans permis de construire, l'a condamné à une amende de 500 000 francs et a ordonné la publication du présent arrêt dans différents journaux ;

‘aux motifs que la construction litigieuse a été achevée le 4 mai 1993 ; que l'arrêt du Conseil d'Etat du 23 juillet 1993 a expressément annulé l'arrêté du maire de Toulouse du 16 juin 1989 ayant autorisé la SMCI à effectuer les travaux en litige ; que l'affirmation du tribunal correctionnel, selon laquelle les jugements d'annulation prononcés par les juridictions administratives n'auraient pas d'effet rétroactif, est inexacte ; qu'au contraire, de telles décisions ont pour conséquence de faire disparaître la totalité des effets juridiques de l'acte administratif annulé ; qu'ainsi, une construction faite sur la base d'un permis déclaré illégal doit être assimilée à une construction sans permis en vertu de ce principe de rétroactivité ; que, si l'article L. 480-13 du Code de l'urbanisme dispose que ‘lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique’ ; que, si, préalablement, le permis de construire a été annulé pour ‘excès de pouvoir ou son illégalité constatée par la juridiction administrative’, il convient cependant de souligner que cette disposition procédurale concerne la responsabilité civile des constructeurs et n'affecte nullement les poursuites pénales ;

‘qu'en outre, l'arrêt du Conseil d'Etat, qui a annulé l'arrêté du maire de Toulouse autorisant la construction, a révélé la fraude commise par le prévenu lors de la délivrance du permis en litige ; que cette décision est intervenue postérieurement à l'arrêt de la cour d'appel de Toulouse ayant prononcé la relaxe du demandeur du chef d'abattage d'arbres sans autorisation ; que la cour d'appel de renvoi de Bordeaux a relevé que la faute ainsi commise par le prévenu se confondait avec le délit prévu par l'article L. 480-4 du Code de l'urbanisme ; que cette juridiction en a tiré les conséquences civiles en le condamnant à verser une somme de 50 000 francs à titre de dommages et intérêts à la partie civile ; qu'ainsi, si Jean-Marie Jacquemart a été relaxé du délit d'abattage d'arbres sans autorisation, il n'en a pas moins commis une fraude au sens civil du terme, fraude qui lui a permis d'obtenir une autorisation de construire qui n'aurait pas été accordée en son absence ; que cette fraude constitue l'élément intentionnel du délit de construction sans permis reproché à Jean-Marie Jacquemart ;

‘alors que, d'une part, l'existence d'une infraction s'apprécie au jour de la commission des faits reprochés ; qu'ainsi, les travaux exécutés et terminés avant le retrait sont réguliers ; qu'en l'espèce, il résulte des propres constatations de l'arrêt attaqué que les travaux litigieux ont été achevés le 4 mai 1993 et que l'arrêt du Conseil d'Etat du 23 juillet 1993 a annulé l'arrêté du maire de Toulouse du 16 juin 1989 ayant autorisé la SMCI à effectuer les travaux en litige ; qu'ainsi, la qualification pénale faisait défaut quand la construction a été réalisée ; que, pour en avoir autrement décidé, la cour d'appel a violé les articles 112-1 du Code pénal et L. 480-4 du Code de l'urbanisme ;

‘alors, d'autre part, et en tout état de cause, que n'ont pas été réalisés sans permis de construire les travaux entrepris avec un permis régulier et que l'irrégularité constatée après l'achèvement des travaux n'est pas frauduleuse ; qu'en l'espèce, si dans son arrêt du 23 juillet 1993, le Conseil d'Etat a constaté que le permis de construire du 16 juin 1989 avait été obtenu par fraude, la SMCI ayant au préalable fait abattre des arbres de haute tige sur le terrain litigieux, le prévenu a été définitivement relaxé par arrêt de la cour d'appel de Toulouse du 11 février 1993 du chef d'abattage illégal d'arbres ; que l'élément de fraude relevé par le Conseil d'Etat est donc inexistant et que, par suite l'élément matériel, comme l'élément intentionnel font défaut, la faute civile sanctionnée par la cour d'appel de Bordeaux ne pouvant constituer l'élément intentionnel du délit reproché au prévenu ; qu'ainsi, la cour d'appel a violé l'article 121-3 du Code pénal et L. 480-4 du Code de l'urbanisme ’ ;

Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué que la SMCI, dont Jean-Marie Jacquemart est le directeur, a obtenu un permis de construire en vue d'édifier un immeuble sur un terrain lui appartenant ; qu'à la suite de la réclamation de Xavier Bourgon, propriétaire d'un terrain voisin, le maire a rapporté sa décision, au motif que le projet de construction envisagé imposait notamment l'abattage d'une dizaine d'arbres de haute tige ; que la SMCI, après avoir procédé à l'abattage de ces arbres, a obtenu un nouveau permis de construire, lequel a été annulé par arrêt du Conseil d'Etat du 23 juillet 1993 ;

Attendu que Xavier Bourgon a fait citer directement Jean-Marie Jacquemart devant le tribunal correctionnel pour construction sans permis ; que les juges du premier degré l'ont relaxé de ce chef ;

Attendu que pour infirmer cette décision et déclarer le prévenu coupable, les juges d'appel retiennent que la faute commise par le prévenu a été constatée par la décision de la juridiction administrative, ayant annulé le permis de construire ; qu'elle ajoute que cette fraude, qui a consisté à abattre des arbres afin d'échapper aux exigences du plan d'occupation des sols et obtenir ainsi une autorisation de construire, constitue l'élément intentionnel du délit reproché ;

Attendu qu'en cet état, la cour d'appel a justifié sa décision au regard des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme, dès lors qu'un permis obtenu frauduleusement équivaut à son absence et que son obtention ne saurait soustraire le prévenu à l'application des textes précités ;

D'où il suit que le moyen ne peut qu'être écarté (…)’

‘1. Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise. (…)’

‘Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable.’