HvJ EU, 19-12-2024, nr. C-244/24, nr. C-290/24

Dit mechanisme werd ingesteld bij richtlijn 2001/55, die werd aangenomen na het conflict in het voormalige Joegoslavië, toen de Unie voor het eerst sinds de Tweede Wereldoorlog werd geconfronteerd met massale ontheemding als gevolg van een conflict op Europees grondgebied. Die richtlijn erkende de noodzaak om voortaan onmiddellijke en tijdelijke bescherming te kunnen bieden in de lidstaten, met name wanneer het risico bestaat dat hun asielsystemen de toestroom van mensen niet aankunnen. De genoemde richtlijn stelt minimumnormen vast om ontheemden een adequaat beschermingsniveau te bieden. De lidstaten moeten onder andere de toegang tot werk en een fatsoenlijk onderkomen voor ontheemden mogelijk maken.

Zo beoogt richtlijn 2001/55 volgens artikel 1 ervan ‘minimumnormen vast te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en een evenwicht te bevorderen tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden’.

Artikel 2, onder a), van die richtlijn definieert ‘tijdelijke bescherming’ als ‘een procedure met een uitzonderlijk karakter die, in geval van massale toestroom of een imminente massale toestroom van ontheemden afkomstig uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, aan deze mensen onmiddellijke en tijdelijke bescherming biedt, met name wanneer tevens het risico bestaat dat het asielsysteem deze toestroom niet kan verwerken zonder dat dit leidt tot met de goede werking ervan strijdige gevolgen, in het belang van de betrokkenen en andere personen die om bescherming vragen’.

Hoofdstuk III van die richtlijn bevat de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de voorwaarden voor opvang en verblijf van de begunstigden van de tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden.

Zoals vermeld in overweging 13 van richtlijn 2001/55 heeft het bij die richtlijn ingevoerde mechanisme van tijdelijke bescherming een uitzonderlijk karakter, wat inhoudt dat ‘de aangeboden bescherming van beperkte duur [dient] te zijn’.

Aldus wordt de duur van de tijdelijke bescherming nader bepaald in artikel 4 van die richtlijn, dat luidt als volgt:

De nadere regels voor de tenuitvoerlegging van de tijdelijke bescherming zijn opgenomen in artikel 5 van richtlijn 2001/55, dat het volgende bepaalt:

Het einde van de tijdelijke bescherming wordt geregeld in artikel 6 van die richtlijn9., dat luidt als volgt:

Artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55 biedt de lidstaten de mogelijkheid om de kring van begunstigden van de tijdelijke bescherming uit te breiden. Het luidt als volgt:

Eiser, P, van Nigeriaanse nationaliteit, had een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne dat geldig was tot 31 januari 2023 op het moment dat de Russische strijdkrachten op 24 februari 2022 een grootschalige invasie in dat land begonnen. Na die invasie is eiser uit Oekraïne naar Nederland gevlucht, waar hij zich op 1 juni 2022 heeft ingeschreven in de BRP. Hij is derhalve onder de bescherming van richtlijn 2001/55 geplaatst zonder dat de Staatssecretaris heeft beoordeeld of hij onder veilige en duurzame omstandigheden naar Nigeria kon terugkeren, en hij heeft op 9 augustus 2022 asiel aangevraagd.

Op 24 augustus 2023 heeft de Staatssecretaris besloten om de asielaanvraag van eiser buiten behandeling te stellen en de tijdelijke bescherming op grond van richtlijn 2001/55 met ingang van 4 september 2023 te beëindigen.

Dat laatste besluit heeft de Staatssecretaris ingetrokken naar aanleiding van het arrest van de Raad van State van 17 januari 2024, waaruit — zoals gezegd —volgt dat de Staatssecretaris de tijdelijke bescherming van de groep personen waartoe eiser behoort niet kon beëindigen met ingang van 4 september 2023, aangezien die bescherming van rechtswege eindigde op 4 maart 2024. Eiser is hiervan bij brief van 24 januari 2024 op de hoogte gesteld.

Op 7 februari 2024 heeft de Staatssecretaris tegen eiser een terugkeerbesluit vastgesteld waarin hij heeft aangegeven dat de tijdelijke bescherming die eiser genoot zou eindigen op 4 maart 2024. Tegen dat besluit is beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam.

Naast de vragen met betrekking tot de einddatum van de tijdelijke bescherming van de groep personen die facultatieve bescherming genieten, die ik eerder heb vermeld in het kader van de beschrijving van de derde strekking in de rechtspraak39., vraagt de verwijzende rechter zich af of een lidstaat een terugkeerbesluit kan vaststellen op een tijdstip waarop de onderdaan van een derde land nog rechtmatig op het grondgebied van die staat verblijft.40.

In dat verband wijst de verwijzende rechter erop dat uit artikel 2, lid 1, en artikel 6, leden 1 en 6, van richtlijn 2008/115 lijkt te volgen dat zolang een onderdaan van een derde land zich niet illegaal op het grondgebied bevindt, geen terugkeerbesluit ten aanzien van hem kan worden vastgesteld.41. Dit zou tot de conclusie kunnen leiden dat de Staatssecretaris niet bevoegd was om reeds op 7 februari 2024 een terugkeerbesluit te nemen, omdat eiser op die datum nog rechtmatig in Nederland verbleef. Dat besluit zou dus voorbarig kunnen zijn.

De verwijzende rechter is echter van oordeel dat er geldige redenen waren om de Staatssecretaris toe te staan op deze wijze te handelen. In zijn arrest van 17 januari 2024 heeft de Raad van State immers geoordeeld dat het aan de Staatssecretaris stond om de vorm te bepalen waarin hij personen die facultatieve tijdelijke bescherming genoten, ervan in kennis zou stellen dat deze bescherming met ingang van 4 maart 2024 van rechtswege zou eindigen. Om hun rechtsbescherming te waarborgen is aan die personen een brief gezonden waarin zij in kennis werden gesteld van de volgende fasen van de procedure, en is uiteindelijk besloten om de terugkeerbesluiten ten aanzien van hen in twee reeksen, op 7 en 23 februari 2024, vast te stellen, teneinde hen zo snel mogelijk in kennis te stellen van de gevolgen van het einde van hun rechtmatig verblijf en hun meer tijd te geven om eventueel beroep in te stellen. Volgens de verwijzende rechter kan deze aanpak passend zijn aangezien de lidstaten verplicht zijn een onderdaan van een derde land zo spoedig mogelijk te verwijderen.42.

Voorts merkt die rechter op dat in casu uit het terugkeerbesluit zelf volgt dat het niet in werking treedt vóór de datum waarop het rechtmatig verblijf eindigt, aangezien dat besluit duidelijk stelt dat eiser vanaf 5 maart 2024 geen rechtmatig verblijf meer heeft en dat zijn terugkeertermijn pas op die datum begint te lopen. Tegelijkertijd merkt die rechter op dat de termijn voor het instellen van beroep tegen dat besluit begint te lopen vanaf de datum waarop het besluit is vastgesteld.

In die omstandigheden heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

De drie eisers, AI, ZY en BG, respectievelijk van Algerijnse, Turkse en Pakistaanse nationaliteit, hadden een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne op het moment dat Russische strijdkrachten op 24 februari 2022 een grootschalige invasie van dat land begonnen. Na hun vertrek uit Oekraïne hebben eisers zich ingeschreven in de BRP en asiel aangevraagd op een moment dat de Nederlandse autoriteiten tijdelijke bescherming verleenden aan onderdanen van derde landen die een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne hadden zonder te beoordelen of zij onder veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong konden terugkeren. De Staatssecretaris heeft deze onderdanen derhalve tijdelijke bescherming verleend op grond van richtlijn 2001/55.

Na het arrest van de Raad van State van 17 januari 2024, waaruit volgt dat het rechtmatig verblijf op 4 maart 2024 van rechtswege eindigde, heeft de Staatssecretaris op 7 februari 2024 tegen eisers terugkeerbesluiten vastgesteld, waarin hij aangaf dat de tijdelijke bescherming die zij genoten op 4 maart 2024 zou eindigen. Tegen die besluiten is beroep ingesteld.

Bij uitspraken van 19 maart 2024 en 27 maart 2024 zijn de beroepen van AI en BG tegen de hen betreffende terugkeerbesluiten gegrond verklaard en zijn die besluiten vernietigd.

Bij uitspraak van 27 maart 2024 is het beroep van ZY tegen het hem betreffende terugkeerbesluit ongegrond verklaard.

De Staatssecretaris en ZY hebben tegen deze uitspraken hoger beroep ingesteld bij de Raad van State.

Deze hogere beroepen betreffen in wezen dezelfde rechtsvraag, namelijk het tijdstip waarop de tijdelijke bescherming eindigt voor de andere in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55 bedoelde categorieën ontheemden aan wie overeenkomstig die richtlijn facultatieve tijdelijke bescherming is verleend.

De verwijzende rechter legt uit dat de Nederlandse rechterlijke instanties ook na zijn arrest van 17 januari 2024, waarmee werd beoogd de eenheid van het recht op nationaal niveau te waarborgen, verdeeld blijven over de vraag hoe artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 2001/55 moet worden uitgelegd wanneer een lidstaat gebruik heeft gemaakt van de in artikel 7, lid 1, van die richtlijn geboden mogelijkheid om tijdelijke bescherming te verlenen aan andere categorieën ontheemden en die tijdelijke bescherming heeft beëindigd.

In die omstandigheden heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

Bij beslissing van de president van het Hof van 7 mei 2024 zijn de zaken C-244/24 en C-290/24 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.

De verwijzende rechters hebben verzocht deze zaken te behandelen volgens de versnelde prejudiciële procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Op 7 mei 2024 heeft de president van het Hof die verzoeken ingewilligd.

Eisers in de hoofdgedingen, de Nederlandse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en deelgenomen aan de terechtzitting van 3 september 2024, waar zij de door het Hof gestelde mondelinge vragen hebben beantwoord.

De onderhavige zaken vormen ongetwijfeld een goede illustratie van de verschillende uitleggingen die door de nationale rechterlijke instanties kunnen worden gegeven aan dezelfde bepalingen van het Unierecht. De verwijzingsbeslissingen van de Raad van State en de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, bieden het Hof transparante en volledige informatie over de verschillende rechtsopvattingen van de Nederlandse rechterlijke instanties. Nu de basis van de juridische discussie is gelegd, staat het aan het Hof om te zorgen voor een uniforme uitlegging van het Unierecht.

Zowel uit de schriftelijke opmerkingen als uit de terechtzitting voor het Hof kwamen standpunten naar voren die in wezen overeenkomen met de drie strekkingen in de rechtspraak die ik eerder heb uiteengezet.

De Commissie heeft een standpunt ingenomen dat in wezen overeenkomt met de eerste strekking in de rechtspraak, namelijk dat het de Nederlandse autoriteiten vrijstond om te beslissen dat de tijdelijke bescherming van de groep personen die in Nederland facultatieve bescherming genoten, zou eindigen op 4 september 2023.

De Nederlandse regering leek in haar schriftelijke opmerkingen aan te sluiten bij de tweede strekking in de rechtspraak en verdedigde een einddatum voor de tijdelijke bescherming van 4 maart 2024. Ter terechtzitting leek zij echter het standpunt van de Commissie te steunen dat de facultatieve tijdelijke bescherming op elk moment kon eindigen.

Eisers in het hoofdgeding hebben op hun beurt het standpunt verdedigd dat tot uiting komt in de derde strekking in de rechtspraak, waarbij de verwijzende rechter in zaak C-244/24 lijkt aan te sluiten, namelijk dat de tijdelijke bescherming van de groep personen die in Nederland facultatieve bescherming verkregen, van rechtswege eindigt aan het einde van de optionele verlengingsperiode, te weten op 4 maart 2025.43.

Hoewel ik het niet eens ben met de volledige redenering van de Commissie, steun ik haar standpunt om de hierna uiteengezette redenen.

Vooraf merk ik op dat de Nederlandse regelgeving in haar oorspronkelijke vorm voorzag in de uitbreiding van de tijdelijke bescherming tot onderdanen van derde landen die in het bezit waren van een Oekraïense verblijfsvergunning, zelfs een tijdelijke, die geldig was op 23 februari 2022, en waarvan aannemelijk was dat zij Oekraïne na 26 november 2021 hadden verlaten. Dit betekent dat de facultatieve tijdelijke bescherming volgens die regelgeving niet afhankelijk was van de voorwaarde dat die onderdanen van derde landen Oekraïne waren ontvlucht vanaf 24 februari 2022, de datum waarop de militaire invasie door de Russische strijdkrachten is begonnen.

Volgens mij kan uit deze vaststelling echter niet worden afgeleid dat het Koninkrijk der Nederlanden de bij artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55 en artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 aan de lidstaten geboden mogelijkheid om de kring van begunstigden van tijdelijke bescherming uit te breiden, onjuist heeft toegepast.

Het is juist dat uit artikel 7, lid 1, van die richtlijn volgt dat de lidstaten alleen facultatieve tijdelijke bescherming kunnen bieden aan andere categorieën personen die ‘om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen’44. als de personen die in het uitvoeringsbesluit van de Raad worden genoemd als personen die verplichte bescherming genieten.

In casu is de reden voor de massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne, zoals vastgesteld door de Raad in zijn uitvoeringsbesluit 2022/382, de invasie van dat land door de Russische strijdkrachten, die op 24 februari 2022 is begonnen en sindsdien een gewapend conflict veroorzaakt.45.

Om in aanmerking te komen voor facultatieve tijdelijke bescherming lijkt het mij echter voldoende dat het vertrek van de onderdanen van derde landen uit Oekraïne en de onmogelijkheid voor hen om daar onder veilige en duurzame omstandigheden naar terug te keren, verband houden met dat gewapende conflict, zonder dat dat vertrek noodzakelijkerwijs hoeft samen te vallen met of te volgen op de datum van de invasie van die staat door de Russische strijdkrachten. Aldus dienen de betrokken onderdanen van derde landen op het tijdstip waarop die bescherming wordt verleend, de status van ‘ontheemden’ in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2001/5546. te hebben en moet die status zijn veroorzaakt door het gewapende conflict in Oekraïne.

Dat standpunt lijkt mij in overeenstemming met de wens van de Uniewetgever om flexibel om te gaan met de voorwaarden voor het verlenen van facultatieve tijdelijke bescherming. Ik merk in dit verband op dat, in tegenstelling tot artikel 2, lid 1, van uitvoeringsbesluit 2022/382, artikel 2, lid 3, van dat uitvoeringsbesluit niet vereist dat de ontheemden Oekraïne op of na 24 februari 2022 hebben verlaten.47. Bovendien moet overweging 14 van uitvoeringsbesluit 2022/382 het Hof mijns inziens tot richtsnoer dienen bij zijn uitlegging. In die overweging moedigt de wetgever de lidstaten uitdrukkelijk aan om ‘de tijdelijke bescherming uit te breiden tot personen die Oekraïne kort voor 24 februari 2022 zijn ontvlucht omdat de spanningen toenamen of die zich net vóór die datum op het grondgebied van de Unie bevonden (bijvoorbeeld voor vakantie of werk) en die als gevolg van het gewapende conflict niet naar Oekraïne kunnen terugkeren’.

Hoe dan ook, zelfs indien het Hof zou oordelen dat de Nederlandse autoriteiten artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55 en artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 te ruim hebben toegepast toen zij besloten om facultatieve tijdelijke bescherming te verlenen aan de onderdanen van derde landen waarvan aannemelijk was dat zij Oekraïne na 26 november 2021 hadden verlaten, merk ik op dat uit de verwijzingsbeslissingen volgt dat de vier eisers in de hoofdgedingen Oekraïne vermoedelijk na 24 februari 2022, na de Russische invasie, hebben verlaten, zodat, wat hen betreft, het individuele besluit van de Nederlandse autoriteiten om die onderdanen van derde landen dergelijke bescherming te verlenen zonder enige twijfel op dezelfde redenen was gebaseerd als die waarom aan de onder artikel 2, leden 1 en 2, van uitvoeringsbesluit 2022/382 vallende personen tijdelijke bescherming wordt verleend.

Na deze inleidende toelichtingen stel ik vast dat niet wordt betwist dat een lidstaat zijn besluit om de tijdelijke bescherming uit te breiden tot andere personen dan die welke uit hoofde van het Unierecht verplichte bescherming genieten, op elke door hem gewenste datum en voor de toekomst kan beëindigen, zodat vanaf die datum geen nieuwe personen meer kunnen worden opgenomen in de groep personen die facultatieve bescherming genieten. Neteliger daarentegen is de vraag of personen die reeds tot die groep behoren de tijdelijke bescherming te allen tijde kan worden ontnomen, overeenkomstig de wens van de lidstaat die hun deze bescherming aanvankelijk heeft verleend. Dit is de vraag die dus moet worden beantwoord voordat, indien nodig, wordt ingegaan op de vraag of die bescherming volgens het Unierecht op 4 maart 2024 is afgelopen of op 4 maart 2025 zal aflopen.48.

Zoals eerder aangegeven heeft het mechanisme van tijdelijke bescherming dat voortvloeit uit richtlijn 2001/55 een uitzonderlijk karakter, wat betekent dat de bescherming die ontheemden wordt geboden van beperkte duur is. Deze duur wordt geregeld in artikel 4 van die richtlijn, waarin de maximale duur van de automatische verlenging van het mechanisme is vastgelegd (artikel 4, lid 1) en de maximale duur van de optionele verlenging, waarvoor een besluit van de Raad nodig is (artikel 4, lid 2).

Overeenkomstig artikel 5, lid 1, van richtlijn 2001/55 wordt het bestaan van een massale toestroom van ontheemden vastgesteld bij een besluit van de Raad. Volgens lid 3 van dat artikel heeft dat besluit tot gevolg dat de ontheemden op wie het betrekking heeft in alle lidstaten tijdelijke bescherming krijgen overeenkomstig de bepalingen van die richtlijn. De specifieke categorieën personen waarop de tijdelijke bescherming van toepassing is, alsmede de datum waarop die bescherming ingaat, worden in dat besluit vermeld.

Voorts volgt uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/55 dat de tijdelijke bescherming eindigt wanneer de maximale duur voor de toepassing van het mechanisme is bereikt of op ieder moment, wanneer de Raad een daartoe strekkend besluit neemt.

Uit de gezamenlijke lezing van deze bepalingen volgt dat, zodra het mechanisme van tijdelijke bescherming door de Raad in werking is gesteld, die bescherming door de lidstaten moet worden verleend aan de in het besluit van de Raad beschreven groep personen die verplichte bescherming genieten.

De begin- en einddata voor de toepassing van dat mechanisme worden uitsluitend op het niveau van de Unie vastgesteld, overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2001/55. De duur van de bescherming van de groep personen die verplichte bescherming genieten, valt samen met die data, zodat die bescherming niet vroegtijdig door een lidstaat kan worden beëindigd.

Mijns inziens ligt de situatie anders met betrekking tot de facultatieve groep die door elke lidstaat kan worden aangewezen overeenkomstig artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55 en artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382.

Ik ben namelijk van mening dat voor personen die tot die groep behoren, de lidstaten zeggenschap behouden over de duur van de tijdelijke bescherming die zij hun willen bieden, mits die duur valt binnen het tijdsbestek voor de toepassing van het mechanisme van tijdelijke bescherming dat op het niveau van de Unie is vastgesteld. Met andere woorden, wanneer de lidstaten besluiten gebruik te maken van de mogelijkheid om de tijdelijke bescherming uit te breiden tot andere personen dan die welke behoren tot de groep personen die verplichte bescherming genieten, kunnen zij dit niet doen vóór de datum van inwerkingtreding van dat mechanisme, noch ná de datum van beëindiging ervan, die op het niveau van de Unie worden vastgesteld.

Voor de groep personen die facultatieve bescherming genieten, vangt de tijdelijke bescherming dus pas aan wanneer een lidstaat besluit de kring van begunstigden van die bescherming uit te breiden. Die personen genieten dan mogelijk de tijdelijke bescherming die wordt geboden door richtlijn 2001/55, zolang de maximale duur van het mechanisme niet is bereikt en de Raad het mechanisme niet bij besluit heeft beëindigd.

Zoals de lidstaten de keuze hebben aan welke categorieën ontheemden zij de in richtlijn 2001/55 bedoelde facultatieve tijdelijke bescherming willen verlenen, mits zij voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van die richtlijn, hebben de lidstaten volgens mij evenwel ook de keuze aangaande de duur van de door hen geboden bescherming. Bovendien ben ik van mening dat, aangezien de krachtens die bepaling en artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 verleende tijdelijke bescherming niet voortvloeit uit een door het Unierecht opgelegde verplichting, maar uit een besluit van een lidstaat waarin deze te kennen geeft de kring van begunstigden van die bescherming te willen uitbreiden, die lidstaat die bescherming autonoom moet kunnen intrekken.

Bijgevolg kunnen de lidstaten mijns inziens vrij beslissen om de tijdelijke bescherming die zij hebben verleend aan de groep personen die facultatieve bescherming genieten, te beëindigen vóór de op het niveau van de Unie vastgestelde einddatum van het mechanisme. Met andere woorden, anders dan in het geval van de groep personen die verplichte bescherming genieten, zijn de lidstaten niet verplicht om de duur van de tijdelijke bescherming van de groep personen die facultatieve bescherming genieten af te stemmen op de duur die voortvloeit uit de automatische verlenging waarin artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/55 voorziet, of op de duur die in voorkomend geval voortvloeit uit de optionele verlenging waarin artikel 4, lid 2, van die richtlijn voorziet. Zoals ik hieronder zal uitleggen, moeten de lidstaten er echter voor zorgen dat hun besluit niet in strijd is met de doelstellingen van het Unierecht en de algemene beginselen van dat recht eerbiedigt.

Kortom, wat de duur van de tijdelijke bescherming betreft, ben ik van mening dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de regeling die van toepassing is op de groep personen die verplichte bescherming genieten en die welke van toepassing is op de groep personen die facultatieve bescherming genieten. Dat onderscheid is het logische gevolg van de beoordelingsruimte die artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55 en artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 aan de lidstaten laten. Deze bepalingen bieden de lidstaten dus de mogelijkheid om op basis van hun eigen overwegingen te beoordelen of zij de door deze bepalingen geboden mogelijkheid wensen toe te passen en, zo ja, voor welke categorieën personen, op welk tijdstip en voor welke duur.

In tegenstelling tot de Commissie ben ik echter niet van mening dat een dergelijk onderscheid kan worden verklaard door het feit dat de tweede groep moet worden geacht buiten de werkingssfeer van uitvoeringsbesluit 2022/382 te vallen. Ik stel immers vast dat artikel 2 van dat uitvoeringsbesluit het opschrift ‘De personen op wie de tijdelijke bescherming van toepassing is’ draagt. Het is juist dat artikel 2, lid 3, van dat uitvoeringsbesluit voorziet in de facultatieve toepassing van tijdelijke bescherming op andere personen dan die bedoeld in artikel 2, leden 1 en 2, van datzelfde uitvoeringsbesluit. Dat betekent echter niet dat de in artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 bedoelde personen van de werkingssfeer van dat uitvoeringsbesluit zijn uitgesloten. Integendeel, vanaf het moment dat een lidstaat ervoor kiest die bepaling toe te passen, vallen de personen die hij aanwijst als begunstigden van de tijdelijke bescherming binnen de werkingssfeer van dat uitvoeringsbesluit en, in bredere zin, van het mechanisme van tijdelijke bescherming dat door de Uniewetgever is ingesteld. Die personen genieten dan de bescherming waarin richtlijn 2001/55 voorziet, dat wil zeggen de in die richtlijn opgesomde materiële rechten die die lidstaat hun moet verlenen voor de duur die hij passend acht.

De vaststelling dat de groep personen die naar keuze van een lidstaat facultatieve bescherming genieten, binnen de werkingssfeer van uitvoeringsbesluit 2022/382 valt, staat er dus niet aan in de weg dat voor deze groep een andere regeling kan gelden met betrekking tot de duur van de tijdelijke bescherming die zij geniet, gelet op de beoordelingsruimte die de Uniewetgever heeft besloten aan de lidstaten toe te kennen. Op grond van die beoordelingsruimte hebben de lidstaten de mogelijkheid om opnieuw te beoordelen of het wenselijk is om tijdelijke bescherming te blijven verlenen aan de personen die deel uitmaken van die groep, afhankelijk van factoren zoals de mogelijkheid voor die personen om onder veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren, het bestaan van mogelijke misbruiken, een grote toestroom van onderdanen van derde landen uit andere lidstaten als gevolg van secundaire stromen, of de beperkte opvangcapaciteit waarover de lidstaten beschikken. Die lidstaten kunnen ook tot de conclusie komen dat het handhaven van tijdelijke bescherming voor de facultatieve groep niet langer nodig is om de goede werking van hun systeem voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming te waarborgen. Ik voeg hieraan toe dat een dergelijke herbeoordeling, die ertoe kan leiden dat de lidstaten een einde maken aan de bescherming die zij eerder hebben verleend aan personen die daar in beginsel geen recht op hebben, in overeenstemming is met het uitzonderlijke en dus in de tijd beperkte karakter van de tijdelijke bescherming.

Ook moet worden opgemerkt dat de lidstaten, door van de hun geboden mogelijkheid gebruik te maken voor een bepaalde duur, die niet noodzakelijkerwijs overeenkomt met de duur die op grond van uitsluitend het Unierecht geldt voor de groep personen die verplichte bescherming genieten, geen afbreuk doen aan de doelstellingen die worden nagestreefd met richtlijn 2001/55 en uitvoeringsbesluit 2022/382, waaronder de bescherming van de goede werking van de asielsystemen van de lidstaten in geval van massale toestroom van ontheemden. Integendeel, gedurende een bepaalde periode dragen die lidstaten reeds bij aan de verwezenlijking van die doelstellingen.49.

Vanuit dat oogpunt lijkt mij een benadering zoals die welke door het Koninkrijk der Nederlanden is gekozen, te verkiezen boven een totaal ontbreken van bescherming van de categorieën personen die slechts een facultatieve bescherming kunnen genieten. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat de logica zelf van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55 en van artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 erin bestaat de lidstaten toe te staan aan geen van die categorieën personen de in die richtlijn bedoelde tijdelijke bescherming toe te kennen of die bescherming slechts aan sommige van die categorieën toe te kennen.50.

Die logica moet mijns inziens ook gelden voor de duur van die bescherming. In dat verband is het belangrijk te benadrukken, zoals de Nederlandse regering heeft gedaan, dat de oplossing die de lidstaten die vrijwillig gebruik hebben gemaakt van hun mogelijkheid om tijdelijke bescherming te verlenen aan bepaalde extra categorieën van personen, zou verplichten om zich te houden aan de op het niveau van de Unie vastgestelde maximale duur van het mechanisme van tijdelijke bescherming, ongeacht of die voortvloeit uit de automatische verlenging (4 maart 2024) of uit de optionele verlenging (4 maart 202551.) van dat mechanisme, en die de lidstaten dus zou verbieden om de facultatieve tijdelijke bescherming vroegtijdig te beëindigen, de doelstellingen van richtlijn 2001/55 en van uitvoeringsbesluit 2022/382 zou kunnen ondermijnen, doordat de lidstaten worden aangemoedigd om geen gebruik te maken van de hun door artikel 7, lid 1, van die richtlijn en artikel 2, lid 3, van dat uitvoeringsbesluit geboden mogelijkheid.52.

De argumenten die tegen deze opvatting zijn aangevoerd, zowel door de deelnemers aan de onderhavige procedure als door de Nederlandse rechterlijke instanties die zich ter zake hebben moeten uitspreken, ongeacht of die argumenten er nu voor pleiten dat de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep van rechtswege, uitsluitend op grond van het Unierecht, eindigt op 4 maart 2024 dan wel op 4 maart 2025, lijken mij te moeten worden verworpen.

In de eerste plaats moet het argument worden onderzocht dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55 de lidstaten de mogelijkheid biedt om tijdelijke bescherming krachtens die richtlijn te verlenen aan extra categorieën ontheemden, zodat uit die bewoordingen zou moeten worden afgeleid dat de richtlijn volledig van toepassing is op de onderdanen van derde landen die behoren tot de groep personen die facultatieve bescherming genieten, ook wat de duur van de door die richtlijn geboden tijdelijke bescherming betreft. Uit de aldus door de Uniewetgever aangebrachte verduidelijking volgt mijns inziens dat een lidstaat, wanneer hij besluit gebruik te maken van die mogelijkheid, gehouden is de hem door richtlijn 2001/55 opgelegde verplichtingen na te komen, die er in wezen in bestaan die onderdanen van derde landen de in hoofdstuk III van die richtlijn opgesomde materiële rechten te garanderen.

Bovendien zullen die onderdanen van derde landen die facultatieve tijdelijke bescherming blijven genieten zolang het mechanisme naar Unierecht van kracht is, tenzij de lidstaat die die bescherming heeft verleend, in de tussentijd besluit die bescherming te beëindigen. Ik ben namelijk van mening dat de beoordelingsmarge die artikel 7, lid 1, van die richtlijn en artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 de lidstaten laten, onverenigbaar is met het argument dat de beëindiging van de tijdelijke bescherming van onderdanen van derde landen die behoren tot de groep personen die facultatieve bescherming genieten, uitsluitend wordt geregeld door artikel 6 van die richtlijn. Dat laatste artikel moet mijns inziens veeleer aldus worden uitgelegd dat, net zoals de inwerkingstelling van het mechanisme van tijdelijke bescherming uitsluitend een aangelegenheid van de Unie is, de beëindiging van dat mechanisme uitsluitend door het Unierecht wordt beheerst. Binnen de periode waarin het mechanisme van kracht is, staat het de lidstaten vrij om voor elke periode die zij wensen, gebruik te maken van de mogelijkheid om het voordeel van het mechanisme uit te breiden tot andere categorieën van personen dan die welke er van rechtswege krachtens het Unierecht recht op hebben.

In de tweede plaats, wat de vaststelling betreft dat artikel 1 van uitvoeringsbesluit 2023/2409 bepaalt dat de tijdelijke bescherming die wordt verleend aan de personen als bedoeld in artikel 2 van uitvoeringsbesluit 2022/382 met een jaar wordt verlengd tot en met 4 maart 2025, ben ik van mening dat er geen reden is om daaruit af te leiden dat die verlenging verplicht van toepassing is op de groep personen die, overeenkomstig de door lid 3 van dat artikel geboden mogelijkheid, facultatieve bescherming genieten, zonder dat de lidstaat die van die mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, die bescherming vroegtijdig zou kunnen beëindigen. Evenals de automatische verlenging waarin artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/55 voorziet, moet de optionele verlenging waarin artikel 4, lid 2, van die richtlijn voorziet, namelijk worden geacht betrekking te hebben op het mechanisme van tijdelijke bescherming als zodanig. Aldus wordt dat mechanisme verlengd voor alle huidige en toekomstige begunstigden van de tijdelijke bescherming, onverminderd de mogelijkheid voor de lidstaten om hun keuze om die bescherming toe te kennen aan andere dan de in artikel 2, leden 1 en 2, van uitvoeringsbesluit 2022/382 bedoelde categorieën personen, te heroverwegen, aangezien die mogelijkheid inherent is aan het facultatieve karakter van artikel 7, lid 1, van die richtlijn en van artikel 2, lid 3, van dat uitvoeringsbesluit.

In de derde plaats zijn de verschillen tussen de nationale regelingen, met de secundaire stromen die daarvan het gevolg kunnen zijn, en die kunnen voortvloeien uit de omstandigheid dat elke lidstaat vrij de duur kan bepalen waarvoor hij besluit de in richtlijn 2001/55 bedoelde tijdelijke bescherming te verlenen aan andere categorieën personen dan die bedoeld in artikel 2, leden 1 en 2, van uitvoeringsbesluit 2022/382, het natuurlijke gevolg van de keuze van de Uniewetgever om te voorzien in een facultatieve bepaling waarvan de toepassing de lidstaten een beoordelingsmarge laat.53. Het bestaan zelf van een dergelijke door die wetgever aan de lidstaten geboden mogelijkheid maakt het bovendien mogelijk om het argument af te wijzen dat, op een gebied van gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en de lidstaten, laatstgenoemden hun bevoegdheid om op te treden hebben verloren zodra de Unie haar bevoegdheid heeft uitgeoefend.

In de vierde plaats ben ik het niet eens met de redenering van de Raad van State die is gebaseerd op een onderscheid tussen de leden 1 en 2 van artikel 4 van richtlijn 2001/55 en volgens welke de groep personen die facultatieve bescherming genieten, niet binnen de werkingssfeer van uitvoeringsbesluit 2023/2409 zou vallen op de enkele grond dat de Staatssecretaris er vóór 19 oktober 2023 (de datum van vaststelling van dat uitvoeringsbesluit) voor heeft gekozen om niet langer gebruik te maken van de in artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 geboden mogelijkheid.

Ten eerste denk ik dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen het besluit van een lidstaat om in de toekomst geen facultatieve tijdelijke bescherming te bieden aan nieuwe personen en het besluit van deze lidstaat om op een bepaalde datum een einde te maken aan de facultatieve tijdelijke bescherming die personen tot dan toe hebben genoten. Het lijkt mij niet dat het eerste van die besluiten noodzakelijkerwijs gevolgen heeft voor de einddatum van de facultatieve tijdelijke bescherming van de personen die die reeds genieten. Met andere woorden, in een situatie waarin een lidstaat, anders dan in de onderhavige zaken, niet zou hebben besloten om de facultatieve tijdelijke bescherming die hij aan bepaalde categorieën personen had verleend, vroegtijdig te beëindigen, zou die bescherming niet van rechtswege eindigen op 4 maart 2024 om de enkele reden dat die lidstaat vóór de datum van vaststelling van uitvoeringsbesluit 2023/2409 had besloten om in de toekomst geen facultatieve tijdelijke bescherming meer te verlenen aan nieuwe personen.

Ten tweede lijkt het door de Raad van State gemaakte onderscheid tussen de periode bedoeld in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/55 en die bedoeld in artikel 4, lid 2, van die richtlijn mij kunstmatig, aangezien die rechterlijke instantie doorslaggevend acht dat, anders dan voor de automatische verlenging die uit de eerste van die bepalingen voortvloeit, voor de optionele verlenging waarin de tweede van die bepalingen voorziet, een nieuwe beoordeling nodig is die leidt tot een besluit van de Raad. Ik merk namelijk op dat de noodzaak om het mechanisme van tijdelijke bescherming van kracht te laten blijven, wegens het uitzonderlijke karakter ervan en dus wegens de beperkte duur ervan, voortdurend opnieuw wordt beoordeeld, waarvan het besluit van de Raad krachtens artikel 4, lid 2, van voornoemde richtlijn slechts één uitdrukking is; de andere uitdrukking is het besluit van de Raad om het mechanisme van tijdelijke bescherming op ieder moment te beëindigen, op voorstel van de Commissie, overeenkomstig artikel 6, lid 1, onder b), van diezelfde richtlijn. De voortdurende opvolging en evaluatie van de situatie door de Commissie54. vindt dus ook plaats tijdens de eerste twee jaar van de toepassing van het mechanisme, zodat het besluit van de Raad krachtens artikel 4, lid 2, van richtlijn 2001/55 slechts een uitdrukkelijke erkenning is van de noodzaak om het mechanisme van tijdelijke bescherming te behouden, aangezien dat behoud reeds voordien het voorwerp uitmaakte van een voortdurende evaluatie.

In het licht van al deze elementen geef ik het Hof in overweging op de derde vraag in zaak C-244/24 en op de twee vragen in zaak C-290/24 te antwoorden dat artikel 4 en artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55, artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 en artikel 1 van uitvoeringsbesluit 2023/2409 aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat een lidstaat, op ieder moment en voordat de op het niveau van de Unie vastgestelde maximale duur van het mechanisme van tijdelijke bescherming is bereikt, besluit de tijdelijke bescherming te beëindigen die hij vrijelijk heeft besloten te verlenen aan andere dan de in artikel 2, leden 1 en 2, van uitvoeringsbesluit 2022/382 bedoelde categorieën ontheemden uit Oekraïne door gebruik te maken van de in artikel 7, lid 1, van deze richtlijn en artikel 2, lid 3, van dit uitvoeringsbesluit geboden mogelijkheid.

Er moet echter op worden gewezen dat wanneer een lidstaat besluit om facultatieve tijdelijke bescherming te verlenen of die bescherming vroegtijdig te beëindigen, hij het recht van de Unie toepast, zodat dit recht een grens stelt aan zijn beoordelingsmarge.

De aan de lidstaten toegekende beoordelingsmarge mag dus niet zodanig worden gebruikt dat afbreuk wordt gedaan aan de doelstellingen en aan het nuttig effect van richtlijn 2001/55.55. In dit verband lijkt het me belangrijk te wijzen op hoofdstuk IV van die richtlijn, dat tot doel heeft de begunstigden van de tijdelijke bescherming toegang tot de asielprocedure te garanderen. De lidstaten moeten er derhalve voor zorgen dat onderdanen van derde landen wier facultatieve tijdelijke bescherming wordt ingetrokken voordat de op het niveau van de Unie vastgestelde maximale duur is bereikt, niet wordt belet hun recht om internationale bescherming aan te vragen daadwerkelijk uit te oefenen. Dit impliceert ook, zoals de Nederlandse regering ter terechtzitting heeft erkend, dat aanvragen voor internationale bescherming die niet zijn ingetrokken, moeten worden onderzocht.

Bovendien moeten de lidstaten hun bevoegdheden uitoefenen in overeenstemming met de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder met name het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.56.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen.57.

Ik wijs er in dit verband op dat het Koninkrijk der Nederlanden bij regeling van 17 augustus 2022 formeel de categorieën van personen heeft aangewezen die deel uitmaken van de groep personen die facultatieve bescherming genieten, en de datum heeft vastgesteld waarop die bescherming eindigt, namelijk aanvankelijk 4 maart 2023.58. Vervolgens is die datum bij regeling van 1 maart 2023 verschoven naar 4 september 2023.59. Ik ben van mening dat die regels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn.

De onzekerheid die vervolgens kan zijn ontstaan over de precieze datum waarop de tijdelijke bescherming van de groep personen die facultatieve bescherming genieten, eindigt, vloeit voort uit de uiteenlopende standpunten van de Nederlandse rechterlijke instanties. De onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn juist bedoeld om aan die onzekerheid een einde te maken.

Wat het vertrouwensbeginsel betreft, zij eraan herinnerd dat iedere justitiabele bij wie een nationale administratieve autoriteit met door haar gedane precieze toezeggingen gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op dat beginsel kan beroepen.60. In het onderhavige geval ontwaar ik noch in de brieven van de Staatssecretaris noch in de Nederlandse regelgeving nauwkeurige toezeggingen die bij de groep van personen die facultatieve bescherming genieten, voldoende vertrouwen konden wekken in het feit dat de duur van die bescherming gelijk zou zijn aan de op het niveau van de Unie vastgestelde maximale duur.61.

Bovendien lijkt het feit dat de Nederlandse autoriteiten hebben besloten om de einddatum van de aan eisers toegekende bescherming uit te stellen tot 4 maart 2024 mij niet aanvechtbaar in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, aangezien de autoriteiten met dat uitstel hebben willen voldoen aan het arrest van de Raad van State van 17 januari 2024, hetgeen naar mijn mening in overeenstemming met de vereisten van de rechtsstaat is. De vereisten van duidelijkheid, nauwkeurigheid en voorzienbaarheid van de rechtsregels hadden de Nederlandse autoriteiten er inderdaad toe kunnen brengen een andere regeling vast te stellen om de datum van 4 maart 2024 te formaliseren, maar aangezien die autoriteiten, gelet op de regels die voortvloeien uit richtlijn 2001/55, uitvoeringsbesluit 2022/382 en uitvoeringsbesluit 2023/2409, naar mijn mening gerechtigd waren om de datum van 4 september 2023 vast te stellen, kan hun mijns inziens niet worden verweten dat zij een voor de betrokkenen gunstige maatregel hebben genomen toen zij besloten die datum te verschuiven naar 4 maart 2024.

Het staat uiteindelijk aan de verwijzende rechters om na te gaan of het Koninkrijk der Nederlanden zijn bevoegdheid krachtens artikel 7, lid 1, van richtlijn 2001/55 en artikel 2, lid 3, van uitvoeringsbesluit 2022/382 in overeenstemming met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel heeft uitgeoefend.

Met zijn eerste twee vragen, die ik gezamenlijk zal behandelen, wenst de verwijzende rechter in zaak C-244/24 in wezen te vernemen of artikel 6 van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een onderdaan van een derde land die rechtmatig op het grondgebied van een lidstaat verblijft op grond van de mogelijkheid die deze lidstaat heeft aangewend om hem tijdelijke bescherming te verlenen, het voorwerp uitmaakt van een terugkeerbesluit vóór de datum waarop die bescherming eindigt, ook wanneer de gevolgen van dat besluit tot die datum worden opgeschort en die datum in de nabije toekomst ligt.

Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115 is die richtlijn van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.

Voorts volgt uit artikel 6, lid 1, van die richtlijn dat de lidstaten een terugkeerbesluit moeten uitvaardigen tegen iedere onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.

In het verlengde van die bepalingen lijkt mij uit de rechtspraak van het Hof duidelijk te volgen dat een lidstaat slechts een terugkeerbesluit tegen een onderdaan van een derde land mag nemen als die onderdaan illegaal op zijn grondgebied verblijft.62.

Artikel 6, lid 6, van richtlijn 2008/115 bepaalt weliswaar met name dat het de lidstaten niet belet om een besluit inzake de beëindiging van het rechtmatige verblijf tezamen met een terugkeerbesluit vast te stellen, maar die bepaling gaat niet zo ver dat een terugkeerbesluit kan worden vastgesteld vóór het einde van het rechtmatige verblijf van de betrokkene, zelfs wanneer het pas in werking treedt op de datum waarop dat rechtmatige verblijf eindigt.

Naar mijn mening pleiten noch de specifieke context van de onderhavige zaken, noch de bepalingen van hoofdstuk V van richtlijn 2001/5563. betreffende de terugkeer van personen na afloop van de tijdelijke bescherming voor een versoepeling van de regel dat een terugkeerbesluit niet kan worden genomen zolang het verblijf rechtmatig blijft. Ik voeg daaraan toe dat de vroegtijdige vaststelling van een dergelijk besluit, met uitgestelde gevolgen totdat het verblijf illegaal wordt, het niet mogelijk maakt om rekening te houden met eventuele wijzigingen die zich in de tussentijd kunnen hebben voorgedaan in de individuele situatie van de persoon op wie het besluit van toepassing is.64. Bovendien kan die handelwijze negatieve gevolgen hebben voor de betrokken onderdanen van derde landen, aangezien artikel 3, lid 1, van verordening (EU) 2018/1860 van het Europees Parlement en de Raad van 28 november 2018 betreffende het gebruik van het Schengeninformatiesysteem voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen65., de lidstaten verplicht om onverwijld een signalering in het Schengeninformatiesysteem (SIS) in te voeren zodra een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd.

Er dient evenwel te worden ingegaan op de bezorgdheden die zowel door de verwijzende rechter in zaak C-244/24 als door de Nederlandse regering zijn geuit. Deze bezorgdheden hebben ten eerste betrekking op het risico van desorganisatie dat voor de bevoegde autoriteiten zou ontstaan doordat zij een zeer groot aantal terugkeerbesluiten tegelijk zouden moeten vaststellen zodra de tijdelijke bescherming eindigt. Ten tweede zou de vroegtijdige vaststelling van een terugkeerbesluit, waarvan de gevolgen worden opgeschort totdat het verblijf illegaal wordt, de rechtsbescherming van de betrokken personen ten goede komen door hen in staat te stellen een eventueel beroep voor te bereiden. Met betrekking tot deze punten heb ik de volgende opmerkingen.

In de eerste plaats lijkt het genoemde risico van desorganisatie mij vermijdbaar indien de bevoegde autoriteiten de terugkeerbesluiten voldoende van tevoren voorbereiden. Het feit dat die autoriteiten dergelijke besluiten niet kunnen nemen voordat het verblijf illegaal wordt, betekent niet dat zij daartoe geen voorbereidende maatregelen kunnen nemen, bijvoorbeeld door de betrokken personen te horen.

In de tweede plaats zijn de lidstaten weliswaar verplicht een terugkeerbesluit te nemen ten aanzien van iedere onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft, maar kan worden aanvaard dat een dergelijke verplichting in een situatie die verband houdt met een massale toestroom van ontheemden, niet zo ver gaat dat die lidstaten verplicht zijn een dergelijk besluit te nemen onmiddellijk na de datum waarop de tijdelijke bescherming eindigt, voor zover het besluit binnen een korte termijn na die datum wordt genomen.

In de derde plaats zou de rechtsbescherming van de betrokken personen voldoende kunnen worden gewaarborgd door hen er vooraf van in kennis te stellen dat hun tijdelijke bescherming op een bepaalde datum afloopt.