RvS, 23-05-2012, nr. 201108372/1/T1/R4

Bij besluit van 22 juni 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoogkerk-Gravenburg" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2011, beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 februari 2012, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door drs. J.A. Klok, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Koninklijke Coöperatie Cosun U.A. handelend onder de naam Suiker Unie-Vierlaten (hierna: Suiker Unie), vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat te 's-Hertogenbosch, en ing. A.P.M. Backx, werkzaam bij Suiker Unie, als partij gehoord.

Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Het plan

Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het gedeelte van Hoogkerk ten noorden van de spoorlijn Groningen-Leeuwarden en de woonwijk Gravenburg aan de noordzijde van de Kerkstraat/Noordweg. Het plan voorziet onder meer in twee nieuwe suikersilo's ten behoeve van Suiker Unie.

Procedurele bezwaren

[appellant] en anderen betogen dat in de besluitvorming onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van de omwonenden. Zij voeren hiertoe aan dat de procedure zodanig is gevoerd dat Suiker Unie structureel is bevoordeeld ten nadele van de omwonenden. Zo is het vastgestelde plan in de vakantieperiode ter inzage gelegd en zijn de termijnen zoals neergelegd in artikel 3.1, tweede lid en in artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) niet in acht genomen.

[appellant] en anderen betogen voorts dat sprake is van belangenverstrengeling, nu de gemeente Groningen gronden van Suiker Unie heeft aangekocht.

De Afdeling overweegt dat noch de Wro noch de Awb zich verzet tegen het ter inzage leggen van een bestemmingsplan in een vakantieperiode. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Ten aanzien van de door [appellant] en anderen gestelde overschrijding van de in artikel 3.1, tweede lid, en artikel 3.8, eerste lid, onder e, van de Wro gestelde termijnen, overweegt de Afdeling dat deze wettelijke bepalingen noch enige andere bepaling zich ertegen verzetten dat de raad na het verstrijken van deze termijn het plan vast stelt.

De Afdeling vat het betoog van [appellant] en anderen over belangenverstrengeling aldus op dat de raad in strijd met artikel 2:4, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zijn taak niet zonder vooringenomenheid heeft vervuld.

De raad stelt dat de aankoop van gronden van Suiker Unie los staat van de vaststelling van het plan. De raad stelt voorts dat sprake is geweest van een zorgvuldige belangenafweging waarbij de nodige kennis is vergaard omtrent alle relevante feiten en af te wegen belangen. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende grondaankoop een beletsel is geweest voor een afweging van de betrokken belangen zonder vooringenomenheid.

Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met artikel 2:4 van de Awb heeft gehandeld.

De procedurele bezwaren slagen niet.

Alternatieve locaties

[appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met het plan, voor zover wordt voorzien in de uitbreiding van Suiker Unie op het perceel Fabriekslaan 12 te Hoogkerk met twee suikersilo's. Zij betogen dat alternatieve locaties voor de nieuwe suikersilo's onvoldoende zijn onderzocht. Volgens hen is plaatsing van de suikersilo's mogelijk op het nabijgelegen bedrijventerrein Westpoort, hetgeen gunstiger is voor omwonenden en Suiker Unie.

De raad stelt dat de fabriek van Suiker Unie, sinds jaar en dag gevestigd in het centrum van Hoogkerk, aanzienlijke uitbreidingsmogelijkheden had onder het vorige plan. Vanwege het productieproces staan de suikersilo's dicht bij elkaar met korte verbindingslijnen en op korte afstand van de suikerfabriek, aldus de raad. Plaatsing van de suikersilo's op het bedrijventerrein Westpoort zou volgens de raad het productieproces verstoren en veel extra vervoersbewegingen met zich brengen. Bovendien is dit alternatief niet haalbaar, gezien de beperkte toegestane bouwhoogte van 15 meter op voornoemd bedrijventerrein. Voorts acht de raad twee concentraties van hoge bebouwing op geringe afstand van elkaar niet wenselijk.

De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die zijn betrokken bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beoordelingsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de voorkeur kunnen geven aan de bestaande bedrijfslocatie gelet op de onverbrekelijke samenhang tussen de fabriek en de suikersilo's, de toegestane bouwhoogte op het bedrijventerrein Westpoort en de reeds aanwezige concentratie van hoge bebouwing op de bestaande bedrijfslocatie.

Het betoog faalt.

Veiligheid

[appellant] en anderen betogen dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de veiligheidsrisico's van de voorziene suikersilo's. Zij voeren hiertoe aan dat als gevolg van de voorziene suikersilo's een grotere kans op explosie- dan wel brandgevaar bestaat, hetgeen, gelet op de afstand van 50 meter tot de bestaande woningen, direct gevaar oplevert voor omwonenden. De omvang van een stofexplosie is volgens hen groter dan in de bestaande situatie, nu de nieuwe suikersilo's groter zullen worden dan de bestaande suikersilo's. In geval van een calamiteit zijn de voorziene suikersilo's slecht bereikbaar voor hulpdiensten gelet op de beperkte toegankelijkheid van de bedrijfslocatie vanaf de zijde van het Hoendiep, aldus [appellant] en anderen.

De raad heeft ter zitting toegelicht dat stofexplosies zich voor kunnen doen tijdens het storten van suiker. Omdat Suiker Unie in maximaal één silo tegelijk stort, neemt de kans op een stofexplosie ten opzichte van de bestaande situatie nauwelijks toe. Bovendien zijn de nieuwe suikersilo's veiliger dan de bestaande suikersilo's omdat de nieuwste technieken worden toegepast en strengere normen gelden. De suikersilo's zijn voor hulpdiensten bereikbaar via de centrale hoofdingang aan de Fabriekslaan en uit noordelijke richting via de Vierverlatenweg, aldus de raad. Ter zitting heeft Suiker Unie gesteld dat het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: de provincie) bij besluit van 19 januari 2010 voor de in het plan voorziene suikersilo's op grond van de Wet milieubeheer een revisievergunning heeft verleend, die inmiddels in rechte onaantastbaar is geworden. Daarbij is de externe veiligheid door de brandweer en de provincie bezien. Suiker Unie dient op grond van de revisievergunning maatregelen te treffen om stofexplosies te voorkomen en eventuele effecten te beperken, waarbij voldaan moet worden aan de strikte ATEX (ATmosphere EXplossible) richtlijnen.

Voorts heeft de Milieudienst Groningen in het kader van het plan een externe veiligheidsstudie uitgevoerd in juli 2009. Hierin staat dat het bedrijf geen knelpunt oplevert voor de vaststelling van het plan, nu aan de grens- en richtwaarden voor externe veiligheid wordt voldaan. In het geval van een stofexplosie zal vooral schade ontstaan bij het bedrijf en de effecten buiten het bedrijfsterrein van Suiker Unie zullen beperkt zijn. Een inspectieteam bestaande uit arbeidsinspectie, provincie en regionale brandweer houdt daarbij jaarlijks toezicht op de veiligheidsaspecten, aldus de externe veiligheidsstudie.

Gelet op het voorgaande, in het bijzonder op de externe veiligheidsstudie, hebben [appellant] en anderen met de enkele stelling dat de voorziene suikersilo's zullen leiden tot een groter risico op (stof)explosie- dan wel brandgevaar naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de veiligheidsrisico's van de in het plan voorziene suikersilo's onvoldoende zijn onderzocht. [appellant] en anderen hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat de externe veiligheidsstudie zodanige gebreken vertoont dat de raad zich bij het nemen van het bestreden besluit daarop niet heeft mogen baseren. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd voorts geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de toegankelijkheid van de suikersilo's onvoldoende is gewaarborgd, gelet op de bereikbaarheid van de bedrijfslocatie vanuit twee richtingen.

Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet zal leiden tot onaanvaardbare veiligheidsrisico's.

Het betoog faalt.

Schaduwwerking en uitzicht

[appellant] en anderen betogen dat de voorziene suikersilo's leiden tot schaduwwerking en verlies van uitzicht. Gelet hierop verzoeken zij de bouwgrens te verlagen van 55 meter tot 11 meter, hetgeen gangbaar is in het centrum.

De raad stelt dat de bouwhoogte in het onderhavige plan gelijk is aan de bouwhoogte op basis van het vorige plan "Hoogkerk-Centrum". Bovendien komen de nieuwe suikersilo's ten opzichte van de bestaande suikersilo's meer in westelijke richting te liggen en derhalve niet in de richting van de dorpskern. Volgens de raad blijkt uit de schaduwdiagrammen van januari 2011 dat de bezonning door de bouw van de nieuwe suikersilo's nauwelijks verandert. Het bedrijfseconomisch belang van Suiker Unie weegt volgens de raad zwaarder dan de minimale toename van schaduwwerking en verlies van uitzicht voor [appellant] en anderen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 16 september 2009, zaak no. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=9Ia1jgp6AFY%3D">200805786/1/R1a> en 29 oktober 2010, zaak nrs. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=0h2DZsp%2BEt8%3D">201007511/1/R1 en 201007511/2/R1a>, kan de raad ter onderbouwing van het standpunt dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat in de zin van schaduwwerking en verlies van uitzicht van omwonenden, niet volstaan met de stelling dat het vorige plan voorzag in een vergelijkbare bouwmogelijkheid ter plaatse, maar dient bij de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid van een beoogde ontwikkeling, naast de mogelijkheden van het vorige plan, tevens rekening te worden gehouden met de bestaande situatie en de belangen van omwonenden. Ten behoeve van het plan zijn in januari 2011 schaduwdiagrammen opgesteld. Daaruit blijkt dat de bezonning vanwege de nieuwe suikersilo's in de zomer- en winterperiode niet relevant verandert. In de winterperiode strekt de schaduw zich uit naar het noorden en niet naar de oostelijke zijde waar appellanten wonen. In het voorjaar is er bij een lage zonnestand meer schaduwwerking, met name op de panden aan de noordzijde langs het Hoendiep en de twee noordelijkste panden aan de westzijde van de Zuiderweg. De raad heeft zich daarbij naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de schaduwwerking als gevolg van de nieuwe suikersilo's ten opzichte van de schaduwwerking bij de reeds bestaande suikersilo's niet relevant wijzigt. De Afdeling overweegt voorts dat aan een bestaand uitzicht geen blijvende rechten kunnen worden ontleend.

Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene suikersilo's niet tot een zodanige schaduwwerking en verlies van uitzicht ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen zal leiden, dat daaraan doorslaggevend gewicht had moeten worden toegekend.

Het betoog faalt.

VNG-brochure

[appellant] en anderen betogen dat de uitbreiding van de suikerfabriek met de voorziene suikersilo's in het centrum van Hoogkerk in strijd is met de in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009 (hierna: de VNG-brochure) aanbevolen richtafstand. Volgens [appellant] en anderen is sprake van een nieuwe situatie, nu het gaat om een nieuw bedrijfsonderdeel en is hierop de VNG-brochure van toepassing.

De raad stelt dat de VNG-brochure niet van toepassing is, nu geen sprake is van een nieuwe situatie, maar van een bestaande situatie waarbij de bouwgrens 4,5 meter is opgeschoven. Deze verschuiving vindt volgens de raad plaats aan de noordzijde van het Hoendiep en niet in de oostelijke richting waar de woningen van [appellant] en anderen zijn gelegen.

De raad stelt voorts dat de in de VNG-brochure aanbevolen afstand van 1.000 meter is gebaseerd op het milieuaspect geur, hetgeen alleen relevant is bij het fabricageproces van suiker en niet bij de opslag van suiker in een dichte suikersilo.

Ingevolge artikel 6.1, onder a, van de planregels, voor zover hier van belang, zijn de op de kaart voor bedrijventerrein aangewezen gronden bestemd voor:

In de VNG-brochure worden richtafstanden gegeven ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van milieufactoren, waaronder geur, uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. De VNG-brochure kan worden gebruikt bij de beoordeling van nieuwe situaties. In dit geval is sprake van bestaande woningen en een bestaand bedrijf. De Afdeling overweegt echter dat de in het plan voorziene uitbreiding kan worden aangemerkt als een nieuwe ontwikkeling. De in de VNG-brochure genoemde afstanden geven derhalve ook in deze situatie een indicatie van de afstand die, ter voorkoming van hinder, aangehouden dient te worden.

De woningen van appellanten liggen op een afstand van minimaal ongeveer 50 meter van de gronden met de bestemming "Bedrijventerrein". Volgens de VNG-brochure vallen suikerfabrieken met een verwerkingscapaciteit van meer dan 2.500 ton per jaar onder milieucategorie 5.3 en is de grootste richtafstand, vanwege het milieuaspect geur, 1.000 meter. De Afdeling overweegt dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het fabricageproces van suiker en niet de opslag van suiker het maatgevende aspect is met betrekking tot de in de VNG-brochure genoemde richtafstand van 1.000 meter en dat een afstand voor de opslag van suiker van 50 meter tot de desbetreffende woningen niet onaanvaardbaar is. Echter, gelet op het bepaalde in de artikelen 6.1 en 6.2 van de planregels, maakt het plan het mogelijk dat binnen het gehele plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" bebouwing ten behoeve van een bedrijf als bedoeld in milieucategorie 5 kan worden gerealiseerd. Het gebruik en de bebouwingsmogelijkheden op de gronden waar de suikersilo's zijn voorzien, worden in het plan derhalve niet beperkt, bijvoorbeeld door een nadere aanduiding, tot de opslag van suiker in suikersilo's, maar maakt ook de fabricage van suiker in fabrieksgebouwen mogelijk. Het standpunt van de raad dat het desbetreffende gedeelte van het bedrijfsterrein van Suiker Unie alleen zal worden gebruikt voor de opslag van suiker, doet hier niet aan af, nu getoetst dient te worden aan de maximale planologische mogelijkheden.

Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat vanwege het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein", gezien de gebruiks- en bouwmogelijkheden, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de desbetreffende woningen kan worden gewaarborgd. Het besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering en is derhalve in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb.

Flora en fauna

[appellant] en anderen betogen dat uit de door Koeman en Bijkerk B.V. opgestelde quickscan "Toetsing Flora- en faunawet in verband met de voorgenomen bouw van twee silo's op het terrein van Suiker Unie te Hoogkerk", van 25 maart 2011 (hierna: de quickscan) blijkt dat nader onderzoek in de zomer is geboden naar de broedplaatsen van de huiszwaluw. Voorts valt volgens hen niet uit te sluiten dat vleermuizen soms foerageren in het plangebied en dat de steenmarter voorkomt op het terrein van Suiker Unie.

De raad stelt dat uit de quickscan blijkt dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) niet nodig is, maar dat wel de algemene zorgplicht geldt. Gelet op de uitkomst van de quickscan en nu Suiker Unie medewerking zal verlenen aan het plaatsen van vervangende nestruimte voor de huiszwaluwen op het terrein, is geen nader onderzoek nodig, aldus de raad.

De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel eerst aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet had mogen vaststellen, indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

In de quickscan staat dat de aanwezigheid van de steenmarter niet geheel is uit te sluiten, maar dat negatieve effecten op de mogelijk aanwezige steenmarter met een grote mate van zekerheid zijn uit te sluiten. Verblijfplaatsen van vleermuizen zijn in het gebied niet aangetroffen dan wel te verwachten en als foerageergebied is het terrein hooguit marginaal van belang. Voorts zijn behalve vogels geen beschermde diersoorten waargenomen in het desbetreffende gebied. Indien de werkzaamheden buiten de broedperiode worden uitgevoerd en de (niet jaarrond beschermde) nestplaatsen worden geïnspecteerd voor de sloop, is het voor de aangetroffen vogelsoorten niet nodig om een ontheffing aan te vragen.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de quickscan zodanige gebreken dan wel leemten in kennis bevat dat de raad zich hierop bij de vaststelling van het plan niet mocht baseren. De Afdeling ziet in zoverre dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten tijde van de vaststelling van het plan in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

Het betoog faalt in zoverre.

In de quickscan staat voorts dat binnen het plangebied 70 nesten van de huiszwaluw zijn aangetroffen onder de overstekende dakrand van het deels te slopen gebouw. Hoewel broedplaatsen van de huiszwaluw niet jaarrond zijn beschermd, wordt een inventarisatie hiervan wel verlangd. Wanneer de broedplaats een groot ecologisch belang vertegenwoordigt, kan een ontheffing in het kader van de Ffw noodzakelijk zijn. Het verdient voorts aanbeveling voor vervangende nestruimte te zorgen.

De Afdeling overweegt dat uit de quickscan volgt dat een nadere inventarisatie van de aangetroffen broedplaatsen van de huiszwaluw nodig is voordat kan worden vastgesteld of voor de huiszwaluw een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze kan worden verleend. Gelet daarop volgt de Afdeling de raad niet in zijn standpunt dat met betrekking tot de huiszwaluw een nader onderzoek niet nodig is, gelet op de conclusie van de quickscan en de bereidheid van Suiker Unie vervangende nestruimte te bieden. Aldus heeft de raad onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij er in redelijkheid op voorhand van mocht uitgaan dat de Ffw wat betreft de huiszwaluw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

Schade

Ter zitting hebben [appellant] en anderen hun beroep toegelicht wat betreft het aspect schade. [appellant] en anderen stellen immateriële schade te hebben geleden als gevolg van de onzekerheid omtrent het plan. Tevens vrezen zij waardedaling van hun woningen.

De Afdeling overweegt dat niet aannemelijk is gemaakt dat de gestelde immateriële schade en waardevermindering van de woningen zodanig zullen zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn.

Het betoog faalt.

Conclusie

De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.

De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen onder 2.7.3 is overwogen alsnog inzichtelijk te maken dat met het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein", gezien de gebruiks- en bouwmogelijkheden binnen het gehele plandeel, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen kan worden gewaarborgd en op deze wijze het besluit van 22 juni 2011 alsnog toereikend te motiveren, dan wel dat besluit, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb, te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. In het laatste geval dient het nieuwe besluit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.

De raad dient daartoe voorts met inachtneming van hetgeen onder 2.8.3 is overwogen alsnog inzichtelijk te maken dat de Ffw wat betreft de huiszwaluw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat en op deze wijze het besluit van 22 juni 2011 alsnog toereikend te motiveren, dan wel dat besluit, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb, te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. In het laatste geval dient het nieuwe besluit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.

Proceskostenveroordeling

In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

draagt de raad van de gemeente Groningen op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen: