AB 2025/297:Toepassing nieuw beoordelingskader vergunningaanvragen met intern salderen inclusief additionaliteitsvereiste en beperken omvang referentiesituatie; verzoek om intrekking onvoldoende gemotiveerd omdat ook daarvoor onvoldoende inzichtelijk is gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.

AB 2025/297

Toepassing nieuw beoordelingskader vergunningaanvragen met intern salderen inclusief additionaliteitsvereiste en beperken omvang referentiesituatie; verzoek om intrekking onvoldoende gemotiveerd omdat ook daarvoor onvoldoende inzichtelijk is gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.

Documentgegevens:

ABRvS 18-12-2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909, m.nt. A. Collignon

Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Datum: 18 december 2024
Magistraten: Mrs. R. Uylenburg, J.J.W.P. Van Gastel, M.M. Kaajan
Zaaknummer: 202200383/1/R2
Noot: A. Collignon
Folio weergave: Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.
JCDI: JCDI:BSD33653:1
Vakgebied(en): Milieurecht / Lucht
Natuurbeschermingsrecht / Algemeen
Natuurbeschermingsrecht / Gebiedsbescherming
Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2024:4909, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 18‑12‑2024
Wetingang: Art. 2.7 lid 2, art. 5.4 lid 2 Wnb: art. 6 Habitatrichtlijn

Essentie

Toepassing nieuw beoordelingskader vergunningaanvragen met intern salderen inclusief additionaliteitsvereiste en beperken omvang referentiesituatie; verzoek om intrekking onvoldoende gemotiveerd omdat ook daarvoor onvoldoende inzichtelijk is gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.

Samenvatting

In de uitspraak van vandaag in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) komt de Afdeling tot de conclusie dat er aanleiding is om haar rechtspraak over intern salderen te wijzigen. Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. Dit is uitgewerkt in 17–17.7 van de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923).

Het voorgaande betekent niet dat de referentiesituatie geen enkele rol speelt bij de beoordeling van de gevolgen van een project. Intern salderen met de referentiesituatie mag als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Voor de wijze waarop de omvang van de referentiesituatie van intern salderen als mitigerende maatregel wordt bepaald en de voorwaarden waaronder intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de voorwaarden die gelden voor extern salderen. Dat is uitgewerkt in 18–21.4 van de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923).

Weigering om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken

Partij(en)

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.: RWE Generation NL B.V., te Geertruidenberg (hierna: RWE),
2.: Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
3.: Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu, beide te Nijmegen, (hierna: MOB en Leefmilieu),

appellanten, tegen de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 8 december 2021 in het geding tussen:

MOB en Leefmilieu,

Het college.

Uitspraak

Procesverloop

Bij besluit van 11 april 2011 heeft het college voor de Amercentrale een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de functiewijziging van de elektriciteitscentrale Amercentrale, gelegen aan de Amerweg 1 in Geertruidenberg (hierna: natuurvergunning uit 2011).

Bij besluit van 12 februari 2019 heeft het college het verzoek van MOB en Leefmilieu om handhavend op te treden tegen RWE afgewezen.

Bij besluit van 18 juli 2019 heeft het college het tegen het besluit van 12 februari 2019 gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Het college heeft de motivering van het besluit van 12 februari 2019 aangevuld en heeft het verzoek om handhaving opnieuw afgewezen.

Bij besluit van 4 december 2019 heeft het college het verzoek van MOB en Leefmilieu om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken afgewezen.

Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor het uitbreiden/wijzigen van een energiecentrale gelegen aan de Amerweg 1 in Geertruidenberg (hierna: natuurvergunning uit 2019).

(…)

Bij uitspraak van 8 december 2021 heeft de rechtbank het door MOB en Leefmilieu tegen het besluit van 18 juli 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard en de ingestelde beroepen tegen de besluiten van 4 december 2019 en 19 december 2019 gegrond verklaard. De rechtbank heeft de bestreden besluiten van 4 december 2019 en 19 december 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op de aanvraag van RWE te nemen met inachtneming van de uitspraak.

Tegen deze uitspraak hebben RWE en het college hoger beroep ingesteld.

(…)

Overwegingen

Samenvatting van de uitspraak

Waar gaat deze zaak over?

1.

Deze zaak gaat over de elektriciteitscentrale Amercentrale van RWE, die gevestigd is in Geertruidenberg. De zaak gaat over drie besluiten: het besluit waarbij een verzoek om handhavend op te treden tegen de Amercentrale van MOB en Leefmilieu is afgewezen, het besluit waarbij de natuurvergunning uit 2019 is verleend, en het besluit waarbij een verzoek om intrekking van de natuurvergunning uit 2011 is afgewezen.

(…)

Verlening van de natuurvergunning uit 2019

1.2.

Verder heeft RWE een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van het bedrijf. Het college heeft de natuurvergunning op basis van intern salderen verleend. Daarvoor heeft het college vastgesteld dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. De referentiesituatie is ontleend aan de natuurvergunning uit 2011.

1.3.

De rechtbank heeft de vergunning vernietigd. De rechtbank heeft in haar uitspraak een nuancering aangebracht op de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen. Deze nuancering houdt kort gezegd in dat niet zonder meer met niet (meer) benutte emissieruimte intern gesaldeerd kan worden. Deze nuancering baseert de rechtbank op artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Dezelfde nuancering is door de rechtbank toegepast in de uitspraak over Rendac Son B.V. (hierna: Rendac). De Afdeling doet vandaag ook uitspraak in die zaak (ECLI:NL:RVS:2024:4923).

Nieuw beoordelingskader intern salderen

1.4.

1.5.

Conclusie voor de natuurvergunning uit 2019

1.6.

Weliswaar volgt de Afdeling niet de motivering die de rechtbank aan haar uitspraak ten grondslag legt, maar naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank de natuurvergunning uit 2019 wel terecht vernietigd. Het college heeft bij de verlening van deze natuurvergunning voor de wijziging van het project namelijk de referentiesituatie betrokken in de voortoets. Dat is, zo volgt uit de uitspraak in de zaak over Rendac, ook in deze zaak niet meer juist.

Weigering om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken

1.7.

Voorts hebben MOB en Leefmilieu het college verzocht om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken. Hierover overweegt de Afdeling dat het college in het kader van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. De Afdeling komt dus tot het oordeel dat de rechtbank het besluit waarbij het college het verzoek van MOB en Leefmilieu om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken heeft afgewezen, terecht heeft vernietigd.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

(…)

Intrekkingsverzoek

3.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een natuurvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.

Het verzoek om de natuurvergunning in te trekken is gedaan op 17 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Natuurvergunning

4.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 30 januari 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

5.

De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

6.

De Amercentrale is een biomassa- en steenkoolcentrale die elektriciteit en warmte produceert. De Amercentrale ligt aan de Amerweg 1 in de gemeente Geertruidenberg, aan het begin van de rivier de Amer.

6.1.

In 1979 is het Amercentralecomplex, waaronder eenheid AC-8 (hierna: AC-8), vergund. Vervolgens is op 3 mei 1988 een vergunning op grond van de Hinderwet, de Wet luchtverontreinigingen en de Wet geluidhinder verleend voor het uitbreiden van de Amercentrale met een kolengestookte warmtekrachteenheid AC-9 (hierna: AC-9). Daarna is onder meer op 9 juli 2002 een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) verleend. Op 17 februari 2006 is een melding ingevolge artikel 8.19 van de Wm gedaan voor het plaatsen van een SCR DeNOx-installatie bij AC-9 (hierna: de melding uit 2006). Vervolgens is op 28 september 2007 een vergunning op grond van artikel 8.23 van de Wm verleend.

6.2.

Op 11 april 2011 is de eerste natuurvergunning voor de Amercentrale verleend. Deze natuurvergunning is verleend voor het verhogen van de hoeveelheid biomassa en het verlagen van de hoeveelheid kolen die verstookt zal worden in AC-9. Om deze functiewijziging mogelijk te maken zijn een aantal nieuwe installaties vergund: een losinstallatie, gesloten transportbanden, separate maalinstallaties en biomassa dagsilo’s bij AC-9 en een extra biomassa dagsilo bij AC-8. De functiewijziging leidt tot ongeveer 250 extra scheepvaartbewegingen per jaar.

6.3.

Vervolgens is op 12 december 2017 op grond van artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) aan RWE een omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting en het in werking hebben van de inrichting na de verandering verleend (hierna: de revisievergunning uit 2017). AC-8 maakt geen onderdeel meer uit van deze revisievergunning.

6.4.

Op 19 december 2019 is de natuurvergunning uit 2019 verleend. Deze natuurvergunning is verleend voor het wijzigen/uitbreiden van het project. De wijzigingen betreffen:

—: het uit bedrijf nemen van AC-8 per 1 januari 2016,
—: het plaatsen van een nieuw ketelhuis met daarin vier aardgas-gestookte warmwaterketels die als back-up dienen voor de warmtelevering vanuit AC-9,
—: het in 2011 vergunde hamermolengebouw is niet gerealiseerd en zal niet meer worden gerealiseerd, de in 2011 vergunde opslagsilo zal alsnog worden gerealiseerd,
—: volledige transitie naar biomassa,
—: het plaatsen van zonnepanelen op de voormalige koelwatervijver in 2019.

Aangevallen uitspraak

Beroep tegen de weigering om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken

7.

Voordat de rechtbank het beroep heeft besproken, is zij om te beoordelen of er sprake was van procesbelang nagegaan of MOB en Leefmilieu met de intrekking van de natuurvergunning uit 2011 nog steeds konden bereiken dat de activiteiten van RWE gestaakt zouden moeten worden. Per 1 januari 2020 bestaat immers alleen nog een vergunningplicht voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben, de zogenoemde verslechteringsvergunning, is komen te vervallen (zie overweging 17.1 van de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (hierna: Logtsebaan-uitspraak)). In overweging 17.3 van die uitspraak is ook overwogen dat de intrekking van een verslechteringsvergunning die voor 1 januari 2020 is verleend niet als passende maatregel kan worden geduid in de zin van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, omdat met de intrekking van een vergunning voor een project dat niet langer vergunningplichtig is, niet kan worden bewerkstelligd dat de activiteit wordt beëindigd.

7.1.

Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank eerst bezien of de natuurvergunning uit 2011 een verslechteringsvergunning is. Volgens de rechtbank bestond de referentiesituatie voor de natuurvergunning uit 2011 uit de Amercentrale zoals deze in werking was op basis van de revisievergunning uit 2002 en de melding uit 2006. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat het scheepvaartverkeer als gevolg van het in 2011 vergunde project toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie. Omdat significante gevolgen vanwege verstoring door de toename van scheepvaartverkeer niet op voorhand konden worden uitgesloten, is een passende beoordeling opgesteld. Om die reden zou ook onder het huidige recht voor dit project op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een vergunning zijn vereist. Daarnaast merkt de rechtbank op dat de stikstofemissie vanwege dit extra scheepvaartverkeer niet is beoordeeld en dat dus niet is vast komen te staan of sprake is geweest van een eventuele toename van de stikstofemissie vanwege dit extra scheepvaartverkeer. De rechtbank sluit niet uit dat ook voor de toename van stikstofdepositie vanwege het extra scheepvaartverkeer een vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb nodig is. De rechtbank komt tot de conclusie dat de natuurvergunning uit 2011 niet op basis van intern salderen is verleend, dat geen sprake is van een verslechteringsvergunning en dat intrekking daarvan dus als passende maatregel kan worden beschouwd.

Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in strijd met artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb onvoldoende heeft gemotiveerd of het al dan niet gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunning voor zover deze betrekking had op AC-8 noodzakelijk was vanwege artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl). Het intrekken van niet (meer) gerealiseerde vergunde ruimte in oude natuurvergunningen kan volgens de rechtbank bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in artikel 2.6 van de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant van 13 december 2019 (hierna: de Beleidsregel) voorwaarden werden gesteld aan intern salderen. De rechtbank beschouwt deze beperkingen als een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het netto-effect van toepassing van artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel is hetzelfde als het intrekken van de toestemming voor een activiteit op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

Wat betreft artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb, overweegt de rechtbank dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of het vervallen van de milieutoestemming voor AC-8 in 2017 een omstandigheid was die aanleiding zou kunnen geven om de natuurvergunning uit 2011 op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb al dan niet gedeeltelijk in te trekken.

7.2.

Verder is de natuurvergunning uit 2011 volgens de rechtbank niet in strijd met de wet zoals bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb verleend. De natuurvergunning uit 2011 is immers verleend voor het project Amercentrale zoals omschreven in de vergunning en daaraan heeft een passende beoordeling ten grondslag gelegen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel achteraf dat de passende beoordeling voor de natuurvergunning uit 2011 onvolledig is geweest. Het college was dus niet bevoegd om de natuurvergunning uit 2011 op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb in te trekken, zo heeft de rechtbank overwogen.

(…)

Beroep tegen de natuurvergunning uit 2019

9.

De rechtbank is van oordeel dat het college de natuurvergunning uit 2011 terecht heeft beschouwd als referentiesituatie voor het verlenen van de natuurvergunning in 2019. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de natuurvergunning uit 2011 alle emissies omvat van het project Amercentrale in 2011. Anders dan MOB en Leefmilieu, is de rechtbank van oordeel dat de omgevingsvergunning uit 2017 niet de referentiesituatie is. De natuurvergunning in 2011 was niet vervallen of geëxpireerd, zodat aan deze vergunning de referentiesituatie moet worden ontleend. Dat MOB en Leefmilieu graag zouden zien dat een natuurvergunning wordt beperkt indien later een omgevingsvergunning wordt verleend met minder gevolgen, is niet iets dat de rechtbank kan bewerkstellingen. Dit zal de wetgever zelf moeten veranderen in de Wnb.

9.1.

Nadat de rechtbank heeft vastgesteld dat de referentiesituatie kan worden ontleend aan de natuurvergunning uit 2011, gaat zij in op de Beleidsregel. Volgens de rechtbank gold deze Beleidsregel ten tijde van het bestreden besluit en heeft het college niet aangegeven of het de Beleidsregel buiten toepassing laat of afwijkt van artikel 2.6 van de Beleidsregel.

9.2.

In artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel is bepaald dat de stikstofemissie van een activiteit alleen ten behoeve van intern salderen mag worden ingezet als er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en deze activiteit onafgebroken aanwezig is geweest of kan worden hervat zonder natuurvergunning of een omgevingsvergunning, onderdeel bouwen. De rechtbank sluit niet uit dat ten behoeve van het opnieuw in gebruik nemen van AC-8 zou moeten worden gebouwd. Ook stelt de rechtbank vast dat AC-8 sinds 2015 niet meer in werking is en dat de daarvoor noodzakelijke omgevingsvergunning milieu is vervallen met het verlenen van de revisievergunning in 2017. Dit acht de rechtbank relevant, want zij ziet niet in waarom een onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen het hervatten met een omgevingsvergunning voor bouwen enerzijds en met een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de inrichting anderzijds. Het college heeft volgens de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen zijn van de omstandigheid dat de emissie van AC-8 op basis van artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel niet mocht worden ingezet ten behoeve van de verlening van de Wnb-vergunning.

Op grond van artikel 2.6, derde lid, van de Beleidsregel is relevant of het noodzakelijk is om de natuurvergunning waarmee intern wordt gesaldeerd al dan niet gedeeltelijk in te trekken of te wijzigen in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Gelet hierop had het college het verzoek om intrekking moeten betrekken bij zijn besluit op de aanvraag voor de natuurvergunning. Omdat de noodzaak voor intrekking nog moet worden onderzocht, kan het intern salderen met de stikstofemissies voor AC-8 in strijd zijn met artikel 2.6, derde lid, van de Beleidsregel, aldus de rechtbank.

9.3.

Daarnaast zoekt de rechtbank aansluiting bij overweging 85 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 7 november 2018, PAS, EU:C:2018:882, (hierna: PAS-arrest). De rechtbank constateert dat in dit geval AC-8 in bedrijf is genomen voordat de beschermingsregeling van de Hrl van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied, wat betekent dat de gevolgen van de emissies van AC-8 nooit passend zijn beoordeeld. Volgens de rechtbank mag het betrekken van deze emissies bij vergunningverlening alleen als is gegarandeerd dat deze emissies niet leiden tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat AC-8 niet meer in werking was en ook niet meer in werking mocht zijn. Verder benadrukt de rechtbank dat de Amercentrale invloed heeft op bijna alle Natura 2000-gebieden. Het zonder meer verlenen van een vergunning is onder deze omstandigheden in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Hrl.

9.4.

Daarna brengt de rechtbank een nuancering aan op de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen: indien het gaat om niet (meer) benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, mag volgens de rechtbank hiermee slechts worden gesaldeerd als verweerder inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Anders zou, als gevolg van de wetswijziging per 1 januari 2020, tot in de lengte der dagen kunnen worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden. Dat verdraagt zich volgens de rechtbank niet met artikel 6, tweede lid, van de Hrl en wringt bovendien met overweging 85 van het PAS-arrest.

9.5.

Voorts is in de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de natuurvergunning uit 2019 volstaan met een vergelijking van de actuele emissies van zwaveldioxide (SO2), koolmonoxide (CO), waterstofchloride (HCl) en waterstoffluoride (HF) met de emissies in de referentiesituatie van de natuurvergunning uit 2011, waarin ook de overige emissies van AC-8 zijn betrokken. Dit is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met (de strekking van) artikel 2.6 van de Beleidsregel en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

9.6.

Afsluitend gaat de rechtbank in op het betoog van MOB en Leefmilieu dat het verlenen van de natuurvergunning uit 2019 in strijd is met de uitspraak van de Hoge Raad van 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006. Volgens de rechtbank levert de Amercentrale een substantiële bijdrage aan de totale CO2-emissie van Nederland. Een stijging van de zeespiegel, als gevolg van de opwarming van de aarde door onder andere CO2, zal gevolgen hebben voor Nederlandse Natura 2000-gebieden. Dat geldt ook voor het Natura 2000-gebied Biesbosch dat nagenoeg op zeeniveau ligt. Gelet hierop kan de rechtbank niet op voorhand uitsluiten dat de CO2-emissie van de Amercentrale voor de Biesbosch significante gevolgen kan hebben dan wel dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in de Biesbosch kunnen verslechteren. In dat geval is de vergunning verleend in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb zoals dat gold in 2019.

Daarnaast is het de rechtbank niet duidelijk of sprake zal zijn van een toename in CO2-emissies in het aangevraagde project als de CO2-emissie van AC-8 buiten beschouwing wordt gelaten. Ook dit is in strijd met (de strekking van) artikel 2.6 van de Beleidsregel en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Conclusie

10.

De rechtbank heeft de weigering om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken en het besluit tot verlening van de natuurvergunning uit 2019 vernietigd. Het besluit op bezwaar, waarin de bezwaren van MOB en Leefmilieu tegen de weigering om handhavend optreden ongegrond zijn verklaard, is in stand gelaten.

10.1.

De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag voor de natuurvergunning.

Omdat het college alsnog moet beslissen op het verzoek om intrekking, bestaat de mogelijkheid dat de natuurtoestemming voor AC-8 gedeeltelijk wordt ingetrokken. Als de toestemming voor AC-8 wordt ingetrokken of niet mag worden betrokken bij de vergunningverlening resteert de vraag of het aangevraagde project voorziet in een toename ten opzichte van de revisievergunning uit 2017. De rechtbank is er niet in geslaagd om dit zelf vast te stellen.

Mocht er sprake zijn van een toename van emissies ten opzichte van de revisievergunning uit 2017, dan is volgens de rechtbank het intern salderen met in het verleden vergunde maar niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die nooit passend is beoordeeld en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, slechts dan in overeenstemming met artikel 6, tweede lid, van de Hrl als het college inzichtelijk maakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Omdat de Amercentrale invloed heeft op heel veel Natura 2000-gebieden kan de rechtbank dit niet zelf vaststellen.

(Incidenteel) hoger beroepen

Intrekking hoger beroepsgronden

11.

Op de zitting heeft het college de hoger beroepsgrond over het buiten het geding treden door de rechtbank met betrekking tot CO2-emissies ingetrokken.

Volgorde van bespreking

12.

De Afdeling zal hieronder de (incidenteel) hoger beroepsgronden per bestreden besluit bespreken. Eerst zal het besluit waarin is geweigerd om handhavend op te treden worden behandeld, daarna zal het besluit tot verlening van de natuurvergunning uit 2019 aan bod komen en als laatste zal de afwijzing van het verzoek tot intrekking van de natuurvergunning uit 2011 worden behandeld.

(…)

Besluit tot verlening natuurvergunning uit 2019

14.

De vraag die partijen in dit kader in de kern verdeeld houdt is of de natuurvergunning uit 2019 terecht met toepassing van intern salderen is verleend.

15.

Om die vraag te beantwoorden wordt hieronder eerst het door de Afdeling tot deze uitspraak gehanteerde toetsingskader voor intern salderen uiteengezet (16). Daarna zal de Afdeling eerst de incidenteel hoger beroepsgrond van MOB en Leefmilieu over deze nuancering bespreken (17–18). Daarna gaat de Afdeling in op de andere (incidenteel) hoger beroepsgronden over de natuurvergunning uit 2019 (19–23).

Kader intern salderen van de Afdeling

16.

Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat — voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een project significante gevolgen kan hebben — een vergelijking mag worden gemaakt van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. In de referentiesituatie gaat het daarbij om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen (waarvoor de aangevraagde activiteit rechtstreeks gevolgen heeft). Met andere woorden: het gaat om een vergelijking van de emissies/deposities die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie met de emissies/deposities van een op dezelfde locatie toegestane activiteit die als gevolg van de aangevraagde situatie zal veranderen. Deze vergelijking van de gevolgen van de beoogde situatie met de gevolgen in de referentiesituatie wordt intern salderen genoemd.

De referentiesituatie wordt ontleend aan de natuurvergunning voor het toegestane project op de locatie waar de beoogde activiteit is voorzien. De referentiesituatie wordt bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Hrl van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied). Onder het verlenen van een milieutoestemming moet de vergunning of de melding op basis van de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan. Wanneer daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, geldt die latere toestemming als referentiesituatie.

Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.

16.1.

Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding significante gevolgen heeft. De positieve gevolgen van de wijziging of uitbreiding op de toegestane situatie zijn dan immers gelijk aan of groter dan de negatieve gevolgen van het reeds (natuur- of milieu-)vergunde project.

Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de zogenoemde verslechteringsvergunning op basis van artikel 6, tweede lid, van de Hrl). Tot 1 januari 2020 was er wel ruimte om bij de toestemming voor een wijziging of uitbreiding van een project toepassing te geven aan artikel 6, tweede lid, van de Hrl bij de verlening van de zogenoemde verslechteringsvergunning. Hierdoor kon een bestuursorgaan ook bij vergunningverlening beleid voeren over onbenutte emissieruimte en op die manier de referentiesituatie wijzigen. Deze verslechteringsvergunning is door de wijziging van de Wet natuurbescherming met ingang van 1 januari 2020 echter vervallen.

(Incidenteel) hoger beroepen

Incidenteel hoger beroep MOB en Leefmilieu (artikel 6, derde lid, van de Hrl)

— Betoog

17.

MOB en Leefmilieu zijn met de rechtbank van oordeel dat de jurisprudentie van de Afdeling over intern salderen nuancering behoeft, maar kunnen zich niet vinden in de inhoud van de nuancering die de rechtbank heeft aangebracht en die de rechtbank heeft gebaseerd op artikel 6, tweede lid, van de Hrl.

MOB en Leefmilieu menen dat een referentiesituatie slechts kan worden ontleend aan een natuurtoestemming die in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Hrl en waarbij het project dus passend is beoordeeld. Indien een natuurtoestemming ontbreekt of een natuurtoestemming niet in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Hrl, dan kan de referentiesituatie niet aan die natuurtoestemming worden ontleend, maar kan de referentiesituatie alleen worden ontleend aan een eerdere, wel correct passend beoordeelde natuurtoestemming of milieutoestemming met de minste gevolgen.

Voor de natuurvergunning uit 2011 betekent het bovenstaande dat daar niet zonder meer mee kan worden intern gesaldeerd, omdat de gevolgen van stikstofdepositie van het in 2011 vergunde project nooit passend zijn beoordeeld. Volgens MOB en Leefmilieu had dit moeten leiden tot het oordeel dat de natuurvergunning uit 2011 gelijk moet worden gesteld aan een, na de referentiedatum verleende, milieutoestemming. Er zou dan alleen intern gesaldeerd kunnen worden met die natuurvergunning als er geen (andere) natuurtoestemming is waaraan een correcte passende beoordeling ten grondslag ligt en als deze natuurvergunning de toestemming is met de minste gevolgen. Dat niet zonder meer intern kan worden gesaldeerd met een natuurvergunning in welk kader de gevolgen van stikstofdepositie niet passend zijn beoordeeld, blijkt volgens MOB en Leefmilieu ook uit de arresten van het Hof van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, ECLI:EU:C:2010:10, van 29 juli 2019, C-411/17, Inter-Environment Wallonië ASBL, ECLI:EU:C:2019:622, punt 130 tot en met 132, en van 10 november 2022, C-278/21, AquaPri, ECLI:EU:C:2022:864, punt 38 tot en met 43.

Aan RWE is in 2017 een revisievergunning verleend, op grond waarvan de AC-8 niet meer in werking mag zijn. Dit betekent dat aan die vergunning de referentiesituatie had moeten worden ontleend. In de voorliggende zaak is echter intern gesaldeerd met de natuurvergunning uit 2011, die qua emissies en deposities ruimer is dan de revisievergunning uit 2017. Dit zou in strijd moeten worden geacht met artikel 6, derde lid, van de Hrl, aldus MOB en Leefmilieu. De rechtbank heeft echter ten onrechte — op basis van haar nuancering — het intern salderen met een natuurvergunning die niet passend is beoordeeld wat betreft stikstofdepositie met latente ruimte in strijd geacht met het tweede lid van artikel 6 van de Hrl.

— Het oordeel van de Afdeling: wijziging rechtspraak intern salderen

17.1.

Zoals onder 16 en 16.1 is uiteengezet is het vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat (de wijziging van) een project significante gevolgen heeft, een vergelijking gemaakt mag worden van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging. In de Logtsebaan-uitspraak heeft de Afdeling deze rechtspraak bevestigd.

17.2.

Zoals weergegeven in 16.2 van de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) komt de Afdeling tot de conclusie dat er aanleiding is om haar rechtspraak over intern salderen zoals uiteengezet in de Logtsebaan-uitspraak te wijzigen. Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging.

Het voorgaande betekent niet dat de referentiesituatie geen enkele rol speelt bij de beoordeling van de gevolgen van een project. De referentiesituatie mag als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Dat kan als voldaan is aan de voorwaarden voor het betrekken van mitigerende maatregelen in een passende beoordeling. Onder 17–21.4 van de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) heeft de Afdeling haar motivering uiteengezet.

17.3.

In 22–25.1 van de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) is beschreven wat deze wijziging van de rechtspraak betekent voor natuurvergunningprocedures, de natuurvergunningplicht voor bepaalde activiteiten, voor handhavingsprocedures en voor de beoordeling van de aanhaakplicht in lopende procedures.

17.4.

Omdat de Afdeling in de onderhavige uitspraak dus tot hetzelfde oordeel komt als in de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) slaagt het betoog van MOB en Leefmilieu.

— Wat betekent de wijziging van de rechtspraak voor RWE?

17.5.

RWE heeft een vergunning aangevraagd voor de wijziging van een bestaand project, waarvoor eerder een natuurvergunning is verleend. Het college heeft de vergunning voor de wijziging van het project verleend, waarbij het de referentiesituatie heeft betrokken in de voortoets. De rechtbank heeft dat besluit terecht vernietigd. De Afdeling ziet echter in wat MOB en Leefmilieu naar voren hebben gebracht aanleiding voor het oordeel dat de motivering die de rechtbank aan haar uitspraak ten grondslag legt niet kan worden gevolgd.

Voor RWE betekent dit dat het college als gevolg van deze uitspraak zal moeten beoordelen of het gehele project na wijziging, dat wil zeggen na het plaatsen van een nieuw ketelhuis met daarin vier aardgas gestookte warmwaterketels die als back-up dienen voor de warmtelevering vanuit AC-9, de realisatie van de in 2011 vergunde opslagsilo, de volledige transitie naar biomassa, het plaatsen van zonnepanelen op de voormalige koelwatervijver in 2019, en zonder AC-8 en het hamermolengebouw, die in 2011 nog waren vergund, significante gevolgen kan hebben. Bij die beoordeling mag rekening worden gehouden met de positieve gevolgen van onderdelen van het project die aangemerkt kunnen worden als standaardonderdelen in de betekenis die het Hof daaraan heeft gegeven in het arrest van 15 juni 2023, C-721/21, Eco-Advocacy, ECLI:EU:C:2023:477. De positieve gevolgen van mitigerende maatregelen, waaronder de vergelijking met de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de eerder vergunde situatie — de referentiesituatie — mogen in de voortoets niet worden betrokken.

Als op grond van die beoordeling niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het project na wijziging significante gevolgen heeft, dan is het gehele project na wijziging vergunningplichtig en dient een passende beoordeling te worden gemaakt. In de passende beoordeling mag het college de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de eerder vergunde situatie, de referentiesituatie, als mitigerende maatregel betrekken. Daarvoor gelden de voorwaarden die in de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) zijn uiteengezet. Daaruit kan worden afgeleid dat, anders dan MOB en Leefmilieu in deze procedure naar voren hebben gebracht, een referentiesituatie kan worden ontleend aan een natuurvergunning waarvan vaststaat dat de passende beoordeling die daaraan ten grondslag ligt niet deugdelijk is. Voor de omvang van de in te zetten referentiesituatie, die volgens MOB en Leefmilieu beperkt moet worden tot feitelijk gerealiseerde onderdelen van een activiteit, verwijst de Afdeling naar wat onder 19.2 van de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) is overwogen over het bepalen van de omvang van de referentiesituatie die ontleend wordt aan een natuurvergunning.

17.6.

Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de motivering die de rechtbank aan haar uitspraak ten grondslag legt niet kan worden gevolgd, maar is de Afdeling wel van oordeel dat de rechtbank het beroep tegen de natuurvergunning uit 2019 terecht gegrond heeft verklaard.

Hoger beroep college (artikel 6, tweede lid, van de Hrl)

18.

Omdat de rechtbank het besluit tot verlening van de natuurvergunning uit 2019 alleen al naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu terecht heeft vernietigd, komt de Afdeling niet meer toe aan de bespreking van de hoger beroepsgronden van RWE en het college over de nuancering van de jurisprudentie van de Afdeling over intern salderen op basis van artikel 6, tweede lid, van de Hrl.

Beleidsregel

19.

Partijen verschillen verder van mening over het antwoord op de vraag of de natuurvergunning uit 2019 in overeenstemming is met artikel 2.6 van de Beleidsregel, die tot 1 januari 2020 in aanvulling op het geschetste kader onder 16 en 16.1 voor de verlening van natuurvergunningen gold. Ook op deze hoger beroepsgronden gaat de Afdeling niet meer in omdat de rechtbank het besluit tot verlening van de natuurvergunning uit 2019 alleen al naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu terecht heeft vernietigd. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat de Beleidsregel inmiddels is ingetrokken.

Omvang van de referentiesituatie

20.

Voorts hebben partijen (incidenteel) hoger beroepsgronden naar voren gebracht over de wijze waarop het college de omvang van de referentiesituatie die aan de natuurvergunning uit 2011 is ontleend, heeft vastgesteld. Omdat in het nieuw te nemen besluit de referentiesituatie die aan deze vergunning is ontleend — onder de in de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) beschreven voorwaarden — wel als mitigerende maatregel in de passende beoordeling zou kunnen worden betrokken en de opgeworpen vragen in dit verband nog van belang kunnen zijn, zal de Afdeling op deze gronden ingaan. Voor het antwoord op de vraag of de natuurvergunning uit 2011 als mitigerende maatregel kan worden betrokken in de passende beoordeling is in dit geval ook relevant of deze vergunning met toepassing van artikel 5.4 Wnb kon of moest worden ingetrokken naar aanleiding van het verzoek van MOB en Leefmilieu. De hoger beroepsgronden die hierop zien, worden onder 24 en verder van deze uitspraak besproken.

— Ammoniakemissies

21.

MOB en Leefmilieu betogen dat de rechtbank ten onrechte ammoniakemissies heeft toegerekend aan het in de natuurvergunning uit 2011 vergunde project. De in 2011 vergunde activiteiten hadden volgens hen namelijk geen ammoniakemissies tot gevolg omdat die geen ammoniak konden uitstoten vanwege het type rookgasreiniging. Op de zitting hebben MOB en Leefmilieu er in dit verband nog op gewezen dat uit de elektronische Milieujaarverslagen (hierna: e-MJV’s) van de Amercentrale blijkt dat er nooit ammoniak gedetecteerd is geweest. De ammoniakemissies zijn dus ten onrechte betrokken in de referentiesituatie voor de natuurvergunning uit 2019, aldus MOB en Leefmilieu.

21.1.

RWE en het college stellen zich daarentegen op het standpunt dat ammoniakemissies wel degelijk deel uitmaakten van het in 2011 vergunde project. Het college licht toe dat ammoniak werd toegevoegd aan de afgassen van de elektriciteitseenheden. Ammoniak reageert in de DeNOx-installatie met de NOx in de rookgassen tot stikstof en water. Hierdoor wordt NOx-emissie volgens het college sterk verminderd. Een klein deel van de toegevoegde ammoniak reageert echter niet en die veroorzaakt ammoniakemissie naar de lucht. Deze ammoniakemissieconcentratie in de rookgassen is laag, maar vanwege de hoge debieten gaat het toch om aanzienlijke hoeveelheden per jaar, zo stelt het college. Overigens volgt uit de worst case depositieberekening van 15 september 2020 dat, ook als er geen ammoniakemissie in de referentiesituatie was, de ammoniakemissie in de beoogde situatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie, aldus RWE en het college.

21.2

De Afdeling stelt voorop dat een natuurvergunning wordt verleend voor een project. Omdat bij de beoordeling van een natuurvergunning alle gevolgen van een project moeten worden betrokken, heeft een natuurvergunning voor een project ook betrekking op de gevolgen van dat project (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1332).

Zoals op de zitting is toegelicht, omvatte het project Amercentrale zoals vergund in 2011 ook activiteiten waarvoor ammoniak nodig was. Dat uit de e-MJV’s niet volgt dat feitelijk ammoniak werd geëmitteerd, is dit in dit verband niet relevant. Zoals onder 19.2 van de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) is overwogen, mogen bij intern salderen met een natuurvergunning de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het vergunde project worden ingezet als referentiesituatie, en geldt daarbij niet de voorwaarde dat de vergunde activiteit feitelijk aanwezig is. Relevant is of de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de vergunde activiteit aanwezig waren of konden zijn. Dat is het geval als het project alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning waaraan de referentiesituatie wordt ontleend.

Gelet hierop heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de natuurvergunning uit 2011 betrekking heeft op alle emissies van de Amercentrale, dus ook de stikstofemissies en ammoniakemissies.

Het betoog slaagt niet.

— SO2-, HCl- en HF-emissies

22.

RWE betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de passende beoordeling voor de natuurvergunning uit 2019 de SO2-, HCl- en HF-emissies van AC-8 zijn betrokken. Daartoe voert zij aan dat in de natuurvergunning uit 2011 de effecten van alle activiteiten van de Amercentrale zijn meegenomen en dus ook de activiteiten die SO2, HCl en HF uitstoten en tot zwavel- en fluoridedepositie leiden. Deze uitstoot behoort volgens RWE tot de referentiesituatie. Daarnaast volgt uit het rapport "Evaluatie emissie zware metalen en verzurende stoffen Amercentrale" van 17 september 2020, uitgevoerd door Buro Bakker, dat de emissies van SO2, HCl en HF van de Amercentrale geen effecten op Natura 2000-gebieden hebben. Ten slotte is van belang dat de emissies die waren toegestaan op grond van de natuurvergunning uit 2019 lager zijn dan de emissies die zijn vergund in de natuurvergunning uit 2011 en de revisievergunning uit 2017, aldus RWE.

22.1.

MOB en Leefmilieu stellen zich op het standpunt dat significante effecten als gevolg van de depositie van SO2, HCI en HF niet kunnen worden uitgesloten omdat de uitstoot van SO2, HCl en HF niet in de natuurvergunning uit 2011 is vergund. De Afdeling begrijpt dit zo dat zij menen dat de uitstoot van deze stoffen geen onderdeel uitmaakt van de referentiesituatie.

22.2.

Gelet op wat onder 13.2 en 13.3 is overwogen, heeft de natuurvergunning uit 2011 voor het project Amercentrale ook betrekking op de emissie van SO2, HCl en HF. Zoals onder 19.2 van de uitspraak in de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923) is overwogen, mogen bij intern salderen met een natuurvergunning de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het vergunde project worden ingezet als referentiesituatie, en geldt daarbij niet de voorwaarde dat de vergunde activiteit feitelijk aanwezig is. Relevant is of de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de vergunde activiteit aanwezig waren of konden zijn. Dat is het geval als het project alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning waaraan de referentiesituatie wordt ontleend. Dit betekent dat de rechtbank in zoverre ten onrechte heeft overwogen dat de SO2-, HCl- en HF-emissies van AC-8 ten onrechte in de passende beoordeling voor de natuurvergunning uit 2019 zijn betrokken.

Het betoog slaagt.

— CO2-emissies

23.

RWE en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de natuurvergunning uit 2019 niet had mogen worden verleend vanwege CO2-emissies vanuit de Amercentrale.

23.1.

MOB en Leefmilieu voeren aan dat CO2-emissies tot schade aan Natura 2000-gebieden kunnen leiden. Dit aspect had volgens hen dus in de passende beoordeling moeten worden meegenomen.

23.2.

In het licht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is relevant of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. De omstandigheid dat de uitstoot van CO2 vanuit de Amercentrale invloed kan hebben op klimaatverandering, waardoor de zeespiegel stijgt en de kans op overstroming van het Natura 2000-gebied Biesbosch groter wordt omdat dat gebied ongeveer op zeeniveau ligt, zoals de rechtbank heeft overwogen, is een te ver verwijderd verband om te kunnen concluderen dat dit project vanwege de uitstoot van CO2 kan leiden tot significante gevolgen voor dat gebied. De conclusie dat de natuurvergunning uit 2019 ook in zoverre ten onrechte is verleend omdat niet duidelijk is of het daarin vergunde project leidt tot een toename van CO2-emissies ten opzichte van de referentiesituatie, heeft de rechtbank dus alleen al om deze reden niet mogen trekken.

Het betoog slaagt.

Intrekkingsverzoek natuurvergunning 2011

24.

De Afdeling zal hieronder eerst het toetsingskader voor de beoordeling van het verzoek om intrekking van de natuurvergunning uiteenzetten en daarna de hoger beroepsgronden behandelen. Allereerst wordt het intrekkingsverzoek op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb behandeld.

Wettelijk kader intrekkingsverzoek

25.

Op grond van artikel 5.4, eerste lid, kan een natuurvergunning worden ingetrokken of gewijzigd als (c) de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of (d) de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning is verleend zouden hebben bestaan.

Een natuurvergunning wordt op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl.

25.1.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de Logtsebaan-uitspraak, volgt uit artikel 5.4, eerste lid, dat het college bevoegd is een natuurvergunning in te trekken als één van de daar genoemde omstandigheden zich voordoet. Het gebruik van die discretionaire bevoegdheid dient te geschieden na afweging van de betrokken belangen. Tot die belangen behoort in het licht van de formele rechtskracht van het besluit tot vergunningverlening mede het belang van de rechtszekerheid voor de vergunninghouder. Vergelijk overweging 4 van de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8407.

Zoals uiteengezet in overweging 6.5 van de Logtsebaan-uitspraak moeten het eerste en tweede lid van artikel 5.4 in samenhang worden gelezen. Als de c- of d-grond uit het eerste lid van toepassing is én uit de herbeoordeling van de vergunde activiteit volgt dat deze activiteit, anders dan ten tijde van de vergunningverlening werd verondersteld, leidt tot een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden, dan is ook artikel 5.4, tweede lid, van belang. Het college kan dan niet volstaan met een afweging van de belangen, maar moet tevens beoordelen of de intrekking of wijziging van de vergunning nodig is om verslechteringen of significante verstoringen te voorkomen. Het college komt dan toe aan een beoordeling op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

25.2.

Uit de woorden "in elk geval" in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb leidt de Afdeling verder af dat de toepassing daarvan niet is beperkt tot die gevallen waarin de gronden uit het eerste lid zich voordoen en uit de herbeoordeling van de vergunde activiteit volgt dat anders dan ten tijde van de vergunningverlening werd verondersteld, de vergunde activiteit leidt tot (een dreigende) verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden. Artikel 5.4, tweede lid, bevat een zelfstandige grond voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning, namelijk de dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een soort of habitattype waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden, dan kan dat een passende maatregel zijn. De Afdeling is dan ook van oordeel dat in deze bepaling besloten ligt dat een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als sprake is van een — dreigende — verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.

25.3.

Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen (vergelijk HvJ EU 14 januari 2016, Grüne Liga, ECLI:EU:C:2016:10). Volgens het Hof beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen dreigen.

25.4.

Omdat het college beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voorkomen, zal het als die omstandigheden zich voordoen, moeten beslissen of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als de intrekking of wijziging van de natuurvergunning de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden te voorkomen, dan moet het college de natuurvergunning intrekken of wijzigen.

Het college zal in het besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning inzichtelijk dienen te maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Als het college de intrekking of wijziging van de natuurvergunning niet als passende maatregel wil inzetten terwijl dat wel zou kunnen, dan dient het college inzichtelijk te maken dat de intrekking of wijziging niet de enige passende maatregel is en als dat zo is, waarom de intrekking of wijziging van de natuurvergunning geen onderdeel hoeft uit te maken van de maatregelen of het pakket van maatregelen dat wel wordt getroffen. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.

25.5.

In het geval waarin de toepassing van artikel 5.4, tweede lid, ziet op een natuurvergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op (zwaar) overbelaste natuurwaarden die onder druk staan en dreigen te verslechteren, dan is het volgende van belang.

De te hoge stikstofbelasting in Natura 2000-gebieden wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende activiteiten afkomstig van verschillende bronnen. Daar waar een beperking van de hoge stikstofbelasting nodig is om de verslechtering van natuurwaarden te voorkomen, zijn passende maatregelen nodig die onder meer gericht zijn op de daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. De intrekking of wijziging van natuurvergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering is een passende maatregel, maar zal in de regel niet de enige mogelijke passende maatregel zijn ter beperking van de stikstofdepositie. Het college kan, als het niet voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest terwijl dat wel zou kunnen, niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen. Het college dient inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, dan kan het college daar naar verwijzen. Vergelijk 28.2 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603). Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of wijziging van de natuurvergunning, al dan niet in samenhang met de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen, nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden.

Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb

Is de natuurvergunning 2011 een verslechteringsvergunning?

26.

Voorafgaand aan de beoordeling van het besluit tot weigering van de intrekking van de natuurvergunning in het licht van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, is de rechtbank allereerst nagegaan of daarbij nog steeds procesbelang bestond. De rechtbank heeft uit de Logtsebaan-uitspraak namelijk afgeleid dat als de natuurvergunning uit 2011 een verslechteringsvergunning is, intrekking daarvan geen passende maatregel meer kan zijn als bedoeld in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

De Afdeling ziet geen aanleiding meer om in te gaan op de hoger beroepsgronden die hierover zijn aangevoerd. Door de rechtspraakwijziging zoals uiteengezet in de uitspraak over de zaak over Rendac (ECLI:NL:RVS:2024:4923), kan de intrekking van de natuurvergunning uit 2011 namelijk als passende maatregel worden ingezet. Dat betekent dat in dit geval niet meer relevant is of de natuurvergunning uit 2011 een verslechteringsvergunning is of niet.

Is sprake van een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied, waarop de vergunde activiteit effecten heeft?

27.

Het college betoogt dat de intrekking in dit geval niet als passende maatregel moest worden ingezet omdat hier geen sprake is van een verslechtering of significante verstoring. De vergunde activiteit werd namelijk op de referentiedatum al ondernomen en de emissie van die activiteit is sindsdien alleen maar afgenomen.

27.1.

MOB en Leefmilieu stellen zich op het standpunt dat sprake is van een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden waarop de vergunde activiteit betrekking heeft.

27.2.

Zoals de Afdeling onder 25.2 heeft overwogen, is op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig als sprake is van een — dreigende — verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.

De omstandigheid dat de vergunde activiteit al op de referentiedatum werd ondernomen en dat de emissie daarvan sindsdien alleen maar is afgenomen, zoals het college stelt, is dan ook niet relevant voor de beantwoording van de vraag of de intrekkingsgrond op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb van toepassing is.

27.3.

Uit de gebiedsanalyse voor het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen volgt dat voor twee habitattypen sprake is van een negatieve trend van de kwaliteit. Het gaat om de habitattypen Zwakgebufferde vennen (H3130) en Blauwgraslanden (H6410). Daarnaast volgt uit de gebiedsanalyse dat in het gebied sprake is van matige tot sterke overschrijding van de kritische depositiewaarde. Uit de gebiedsanalyse kan worden afgeleid dat passende maatregelen nodig zijn om verslechtering van de kwaliteit van enkele habitattypen door de sterke overbelasting van stikstofdepositie te voorkomen. Het gaat daarbij zowel om maatregelen die gericht zijn op een afname van de stikstofbelasting als om natuurmaatregelen in het gebied. Met het maatregelenpakket dat in de gebiedsanalyse is beoordeeld wordt beoogd de achteruitgang van alle stikstofgevoelige habitattypen en stikstofgevoelige leefgebieden van soorten tegen te gaan.

27.4.

Gelet hierop staat vast dat in ieder geval in het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen passende maatregelen nodig zijn om verslechtering van habitattypen te voorkomen. Uit de AERIUS-berekening die aan de natuurvergunning uit 2019 ten grondslag is gelegd, blijkt dat het in 2011 vergunde project leidt tot stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitattypen in dit Natura 2000-gebied waarvoor passende maatregelen moeten worden genomen. Op andere Natura 2000-gebieden leidt het in 2011 vergunde project eveneens tot stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitattypen. Mogelijkerwijs zijn ook ten behoeve van deze Natura 2000-gebieden passende maatregelen noodzakelijk.

Dit betekent dat het college moest onderbouwen waarom intrekking van de natuurvergunning uit 2019 desalniettemin niet hoefde te worden ingezet als passende maatregel.

Het betoog van het college slaagt niet.

Onderbouwing college om intrekking niet in te zetten als passende maatregel

28.

RWE en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de weigering om de natuurvergunning uit 2011 op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in te trekken beter had moeten onderbouwen. Het college begrijpt het oordeel van de rechtbank zo dat de intrekking van een natuurvergunning met latente emissieruimte steeds als passende maatregel moet worden ingezet.

RWE en het college wijzen er in dit verband op dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college beoordelingsruimte toekomt bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. De omstandigheid dat een natuurvergunning gedeeltelijk niet wordt gebruikt, kan daarom hooguit een rol spelen bij de invulling van die beoordelingsruimte, namelijk bij de beoordeling of intrekking van de natuurvergunning een passende maatregel is die nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, zo stellen zij.

Daarnaast voeren RWE en het college aan dat de rechtbank ook niet heeft onderkend dat ten tijde van het nemen van het weigeringsbesluit de vergunde onbenutte ruimte uit de natuurvergunning uit 2011 op korte termijn zou worden ingeperkt door de natuurvergunning uit 2019. Deze natuurvergunning laat volgens RWE en het college niet alleen minder emissie toe dan de natuurvergunning uit 2011, maar óók dan de revisievergunning uit 2017. Zij verwijzen hiervoor naar de Aerius-berekening van 14 december 2021. RWE en het college stellen dat intrekking van de natuurvergunning uit 2011 om die reden geen enkele toegevoegde waarde zou hebben. De omstandigheid dat op korte termijn een nieuwe natuurvergunning zou worden verleend is dan ook terecht betrokken bij de weigering van het intrekkingsverzoek, zo stellen het college en RWE.

Verder is een gebiedsgerichte aanpak volgens het college en RWE de meest aangewezen weg om te bezien welke maatregelen moeten worden gekozen om de staat van instandhouding te verbeteren. Het college heeft daartoe de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (hierna: BOS) vastgesteld, dat in aanvulling op de landelijke reductieaanpak 22 extra maatregelen ter reductie van stikstofdepositie bevat. In bijlage A bij de BOS is een overzicht van de maatregelen opgenomen en in bijlage B bij de BOS is per maatregel aangegeven wat in 2030 het verwachte effect is, zo stelt het college. Er wordt onder meer ingezet op de reductie van ammoniakemissie uit stallen door in de Interim Omgevingsverordening (hierna: IOV) regels op te stellen voor veehouders die na 25 mei 2010 een stal hebben gebouwd, willen bouwen of willen renoveren. De IOV schrijft voor dat veehouders bij uitbreiding of renovatie de best beschikbare staltechnieken moeten toepassen en dat vanaf 2020 ook verouderde stalsystemen worden aangepast die niet voldoen. Volgens het college zorgen deze maatregelen al voor een behoorlijke reductie. Het college wijst er nog op dat de BOS naast stikstofreductie het sterker maken van de natuur en het mogelijk maken van economische en maatschappelijke ontwikkelingen als dat de natuur niet extra belast tot doel heeft.

28.1.

MOB en Leefmilieu stellen zich op het standpunt dat het oordeel van de rechtbank niet betekent dat intrekking van latente emissieruimte steeds als passende maatregel moet worden ingezet. De rechtbank oordeelt namelijk dat het college zich had moeten afvragen of de latente ruimte ingetrokken had moeten worden. In het onderhavige geval is het besluit tot weigering om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken onvoldoende gemotiveerd omdat niet inzichtelijk is gemaakt met welk alternatief passend maatregelenpakket het college de noodzakelijke daling van stikstofdepositie denkt te bereiken, zo stellen MOB en Leefmilieu.

Voor zover RWE en het college erop wijzen dat de natuurvergunning uit 2019 die kort op de weigering van het verzoek tot intrekking zou worden verleend minder stikstofdepositie toestaat dan de revisievergunning uit 2017, brengen MOB en Leefmilieu daartegen in dat intrekking van de natuurvergunning uit 2011 tot gevolg zou hebben dat de stikstofdepositie van RWE volledig verdwijnt. Dit betekent dat de natuurvergunning uit 2019 niet zonder passende beoordeling zou kunnen worden verleend. Datzelfde geldt voor het gedeeltelijk intrekken tot een niveau van stikstofdepositie dat lager is dan vergund in de natuurvergunning van 2019.

Verder stellen MOB en Leefmilieu dat niet inzichtelijk is gemaakt met welke maatregelen binnen een afzienbare termijn uitvoering wordt gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden en wanneer verwacht wordt dat deze maatregelen effectief zijn. Het volstaat in dit verband niet om te verwijzen naar een maatregelenpakket dat uiteindelijk een daling van stikstofdepositie bewerkstelligt. De Wet stikstofreductie en natuurverbetering is nog in uitvoering en leidt niet tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie. Daarnaast moet er volgens MOB en Leefmilieu ernstig over worden getwijfeld of de stalaanpassingen zoals voorgeschreven in de IOV tot de gewenste emissiereducties leiden. Los hiervan blijkt nergens uit dat toepassing van de maatregelen uit de IOV leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. Verder is het ambitieniveau van de BOS niet hoog genoeg. MOB en Leefmilieu concluderen dat onvoldoende passende maatregelen worden getroffen. Zij verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar verschillende stukken.

28.2.

Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de weigering om de natuurvergunning uit 2011, al dan niet gedeeltelijk, in te trekken gelet op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 6, tweede lid, van de Hrl, onvoldoende is gemotiveerd. Hierbij is van belang dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.

De verwijzing in het besluit tot weigering van de intrekking van de natuurvergunning uit 2011, naar een gebiedsgerichte aanpak om stikstofreductie te bewerkstelligen die nog in voorbereiding is, volstaat daartoe niet. Overigens is ook met de verwijzing door het college in zijn schriftelijke uiteenzetting en op de zitting naar de BOS, die is vastgesteld op 15 december 2022 en dus dateert van na het besluit tot weigering van die intrekking van de natuurvergunning uit 2011 ook onvoldoende onderbouwing gegeven van de stelling dat de intrekking van die vergunning als passende maatregel niet nodig is. Daarmee is immers niet duidelijk gemaakt dat voor de Natura 2000-gebieden die hier aan de orde zijn de vereiste daling van de stikstofbelasting als gevolg van de maatregelen uit de BOS zal worden bewerkstelligd.

Voor zover het college en RWE erop wijzen dat de vergunde onbenutte ruimte uit de natuurvergunning uit 2011 op korte termijn zou worden ingeperkt door de natuurvergunning uit 2019, acht de Afdeling het volgende van belang. Daargelaten dat de natuurvergunning uit 2019 ten tijde van het besluit tot weigering van de intrekking van de natuurvergunning uit 2011 nog niet was verleend, doet die omstandigheid er niet aan af dat het college gelet op het bovenstaande, in ieder geval wat betreft het gedeelte van de natuurvergunning uit 2011 dat niet door de natuurvergunning uit 2019 is ingeperkt, onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.

28.3.

Anders dan het college en RWE betogen, heeft de rechtbank wel degelijk onderkend dat het college beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de te treffen nodige passende maatregelen. De rechtbank oordeelt immers dat het college onvoldoende heeft onderbouwd of het (gedeeltelijk) intrekken van de natuurvergunning uit 2011 ten behoeve van AC-8 noodzakelijk was vanwege artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Dit oordeel staat er niet aan in de weg dat het college er alsnog voor zou kunnen kiezen om de natuurvergunning uit 2011 niet geheel of gedeeltelijk in te trekken. Daaruit volgt, anders dan het college in dit verband nog veronderstelt, niet dat de intrekking van een natuurvergunning met latente emissieruimte steeds als passende maatregel moet worden ingezet.

28.4.

De rechtbank heeft het besluit tot weigering om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken alleen al om deze reden terecht vernietigd.

Het betoog slaagt niet.

29.

Op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb is het college verplicht om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken als dat de enige maatregel is ter beperking van stikstofdepositie. Ongeacht of artikel 5.4, eerste lid, onder c of onder d, van de Wnb er in samenhang met het tweede lid toe kan leiden dat moet worden bezien of intrekking van de natuurvergunning de enige passende maatregel is die tot stikstofreductie leidt, is het college daar in dit geval alleen al op grond van het tweede lid toe verplicht. Onder deze omstandigheden kan artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb er alleen nog maar toe leiden dat die vergunning, na afweging van de betrokken belangen, kan worden ingetrokken. Gelet hierop komt de Afdeling niet meer toe aan de (incidenteel) hoger beroepsgronden over artikel 5.4, eerste lid, onder c en onder d, van de Wnb.

Beleidsregel

30.

RWE betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beperkingen die in artikel 2.6 van de Beleidsregel aan intern salderen zijn gesteld moeten worden aangemerkt als passende maatregel in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Het college merkt in dit verband op dat de rechtbank een relatie legt tussen de intrekking en de beslissing op de nieuwe vergunningaanvraag. Het college stelt zelf ook deze relatie te hebben gelegd, maar dan door te constateren dat de verlening van een nieuwe vergunning aanstaande was, en dat intrekking daarom niet nodig was.

30.1.

MOB en Leefmilieu stellen zich op het standpunt dat het college de voorwaarden die in artikel 2.6 van de Beleidsregel aan intern salderen zijn gesteld wel terecht als passende maatregel heeft aangemerkt.

30.2.

Gelet op artikel 2.2 van de Beleidsregel is artikel 2.6 daarvan alleen van toepassing op de beoordeling van aanvragen om een natuurvergunning waarbij gebruik is gemaakt van intern of extern salderen. Die bepaling geldt dus niet bij de beoordeling van een aanvraag om een natuurvergunning in te trekken, zoals hier aan de orde. Dit betekent dat het college bij de beoordeling van het intrekkingsverzoek alleen al om deze reden geen rekening heeft hoeven houden met artikel 2.6 van de Beleidsregel.

Gelet hierop heeft de rechtbank bij haar oordeel dat het college de weigering om de natuurvergunning uit 2011 al dan niet gedeeltelijk in te trekken onvoldoende heeft gemotiveerd, ten onrechte de Beleidsregel betrokken.

Het betoog slaagt.

(…)

Conclusie

34.

De hoger beroepen van RWE en het college zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van MOB en Leefmilieu is gegrond.

Hoe nu verder?

35.

Het college dient, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, een nieuw besluit te nemen op:

—: het verzoek tot intrekking van de natuurvergunning uit 2011, en
—: de aanvraag om een natuurvergunning van RWE.

Wat betreft het verzoek tot intrekking van de natuurvergunning uit 2011 hecht de Afdeling eraan erop te wijzen dat het verzoek betrekking heeft op de volledige natuurvergunning uit 2011, niet alleen op het gedeelte van de natuurvergunning uit 2011 dat betrekking heeft op AC-8.

Bij het beslissen op een aanvraag voor een natuurvergunning moet altijd gebruik worden gemaakt van de beste wetenschappelijke kennis. Dit betekent dat, aanvullend op hetgeen uiteengezet is onder 4 over het overgangsrecht, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356, bij het beslissen op een aanvraag die dateert van vóór 1 januari 2024, de versie van AERIUS-calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt ten tijde van het nieuwe besluit.

36.

Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

(…)

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.: verklaart de hoger beroepen van RWE Generation NL B.V en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gegrond;
II.: verklaart het incidenteel hoger beroep van de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu gegrond;
III.: bevestigt de aangevallen uitspraak;
IV.: draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het verzoek om intrekking en een nieuw besluit op de aanvraag te nemen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V.: bepaalt dat tegen de door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant te nemen besluiten slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;

(…)

Noot

Auteur: A. Collignon*

1.

De Afdeling is in de hiervoor opgenomen 18 december-uitspraken (als eerste inzake Rendac, ECLI:NL:RVS:2024:4923, hierna aangeduid als de 18 december-uitspraak omdat daarin het kader is geschetst, en op dezelfde dag herhaald inzake de Amercentrale, ECLI:NL:RVS:2024:4909) tot ingrijpende koerswijzigingen gekomen in haar toch al complexe natuurvergunningrechtspraak. Dat geeft aanleiding tot een uitgebreide en kritische beschouwing. Daar heeft uw gastannotator wat langer de tijd voor genomen, maar het voordeel is dat bij deze noot ook ontwikkelingen van de tien maanden daarna zijn betrokken om te zien hoe de rechtspraak en de regelgeving zich ontwikkelt. Voor de minder ingevoerde AB-lezer begint deze noot met de kern van de 18 december-uitspraak (randnummers 2–5).

Kern van de uitspraak en gevolgen

2.

De Afdeling komt op basis van uitspraken van het Hof van Justitie tot het oordeel dat bij een voortoets het intern salderen — het inzetten van stikstofruimte binnen een project — niet meer mag worden betrokken. Dat mag pas later in de passende beoordeling bij de dan verplichte natuurvergunningaanvraag (in Omgevingswetterminologie: een ‘omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit’; ik gebruik hierna de term ‘natuurvergunning’). In de passende beoordeling kan de bestaande stikstofruimte worden betrokken als mitigerende maatregel. Dat is dezelfde lijn als al voor ‘extern salderen’ gold, dat ziet op het tegen elkaar wegstrepen van effecten die niet tot hetzelfde project of plan behoren.

3.

De 18 december-uitspraak heeft meer gevolgen voor de verplichtingen rondom natuurvergunningen. Daarbij is het belangrijk om te beseffen dat stikstofemissies onder meer vrijkomen bij verbrandingsprocessen in het verkeer, bij bouwwerkzaamheden of in installaties in gebouwen of fabrieken. Als dergelijke activiteiten binnen 25 km van één van de 128 stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Nederland worden uitgevoerd, kan er al sprake zijn van een natuurvergunningplicht omdat significant negatieve effecten dan niet kunnen worden uitgesloten. Kort samengevat: vanaf 18 december 2024 i) geldt er voor intern salderen een natuurvergunningplicht, ook voor activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 zijn aangevangen maar wel met een overgangstermijn tot 1 januari 2030, ii) geldt voor zowel intern als extern salderen dat als de referentiesituatie wordt ontleend aan een milieutoestemming in plaats van een natuurvergunning niet meer onverkort die milieuruimte als in te zetten ruimte geldt, maar dat de omvang moet worden gecorrigeerd in geval van structureel onbenutte ruimte, iii) kunnen provincies bij vergunningverlening strikter beleid voeren om de omvang van de referentiesituatie te beperken — ook als die is gebaseerd op een natuurvergunning — of zoals bij extern salderen ruimte af te romen, en iv) moet bij de vergunningverlening worden getoetst aan het ‘additionaliteitsvereiste’ en mag salderen dus alleen als de inzet van de saldogevende activiteit niet ook nodig is als instandhoudings- of passende maatregel.

4.

Na de uitspraken hebben verschillende provincies aangegeven niet of nauwelijks meer vergunningen te kunnen verlenen als er gebruik wordt gemaakt van salderen, vanwege het additionaliteitsvereiste en de huidige slechte staat van de natuur. Zo schrijven GS van Groningen in een brief aan PS:

“De facto komt dit er dus op neer dat met ingang vanaf 18 december 2024 alle stikstof gerelateerde vergunningverlening onmogelijk is geworden.” (brief van 4 februari 2025, 2025-015814)

Initiatiefnemers in Overijssel worden zelfs geconfronteerd met het niet-beslissen op hun aanvragen. Volgens de besluitenlijst van GS van 28 januari 2025 worden alle nieuwe en lopende aanvragen voor natuurvergunningen met intern en extern salderen opgeschort tot 1 februari 2026. Voor de reden wordt verwezen naar de nieuwe rechtspraak en het onvoldoende geborgd zijn van natuurdoelen in de Overijsselse Natura 2000-gebieden (besluitkenmerk: D2025-01-007050). In Gelderland constateerden GS ook dat er nauwelijks meer natuurvergunningen konden worden verleend en hebben GS na een feitelijke stop op de behandeling van aanvragen de ‘Beleidsregels salderen’ aangepast en ook voorwaarden opgenomen voor de behandeling van aanvragen die gebruik maken van intern salderen (Provinciaal blad 2025, 11086 van 9 juli 2025). Zo wordt een activiteit met effecten op een overbelast Natura 2000-gebied alleen toegestaan als er een reductie van de stikstofemissie plaatsvindt met minimaal 35% of 4000 kg. Voor activiteiten in of in de buurt van vier Natura 2000-gebieden waaronder de Veluwe komen er nog verstrekkendere regels en is er een voorbereidingsbesluit door PS genomen dat alle nieuwe activiteiten die stikstof uitstoten in een strook van 500 meter rondom het gebied voor 1,5 jaar niet toestaat (Provinciaal blad 2025, 6530 van 23 april 2025, ‘Voorbeschermingsregels beperkingengebied stikstofemissie Gelderland’ als onderdeel van de Omgevingsverordening Gelderland. Zie voor een uitgebreide bespreking van de Gelderse initiatieven D. Korsse, ‘Stikstofvrije stroken en interne saldering in het Gelderse natuurbeleid’, TvAR 2025/567).

5.

De lijn in de 18 december-uitspraken is principieel anders dan de praktijk en de jurisprudentie tot die datum. De Afdeling overweegt dat het Eco-Advocacy-arrest van het Hof van Justitie van 15 juni 2023 (HvJ EU 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477, AB 2023/303, m.nt. Kole) hiertoe noopt. Bij lezing en herlezing van de 18 december-uitspraken strijden bij mij twee onderwerpen om voorrang. Allereerst het vormen van een goed beeld van wat de exacte impact is op de uitvoeringspraktijk en of dat zo zwartgallig is en de Afdelingsuitspraken inderdaad moeten leiden tot een de facto vergunningenstop zoals als gezegd verschillende provincies hanteren. En daarnaast de vraag in hoeverre deze strikte uitleg inderdaad volgt uit (gewijzigde) rechtspraak van het Hof van Justitie, waarbij de Afdeling naast het genoemde Eco-Advocacy-arrest ook verwijst naar het eerdere AquaPri-arrest (HvJ EU 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864, JM 2023/142, m.nt. Olivier). Deze onderwerpen komen verder aan bod in deze annotatie. Mijn korte samenvatting alvast: i) ja het is lastig zo niet onmogelijk geworden om in bepaalde gevallen een natuurvergunning te verkrijgen, maar er zijn ook situaties — soms nog niet helemaal uitgekristalliseerd in de rechtspraak — waarvoor het strengere vergunningkader niet geldt en waardoor projecten nog wél kunnen doorgaan, en ii) nee, ik zie in de recente jurisprudentie van het Hof van Justitie geen aanleiding voor deze ommezwaai en ik meen dat de Afdeling met name door de toepassing van het additionaliteitsvereiste maar ook door de mogelijk te strikte lezing van de mogelijkheden om een project ‘voort te zetten’, verder lijkt te gaan dan de Europese rechtspraak vergt. Hopelijk wordt een discussie daarover verder in de literatuur gevoerd, volgt er meer rechtspraak en komt er meer duidelijkheid over deze onderwerpen.

6.

Ik zal hierna eerst het algemene juridische kader schetsen (randnummers 7–12), de uitspraken in eerste aanleg bespreken (randnummers 13–16) en daarna ingaan op de inhoud van de uitspraken van de Afdeling (randnummers 17–60). Daarbij ga ik ook in op de Europese rechtspraak die ten grondslag ligt aan de 18 december-uitspraak (meer specifiek randnummers 21–22 inzake Eco-Advocacy, randnummers 32–35 inzake AquaPri, en randnummer 42 inzake het PAS-arrest (HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, AB 2018/436, m.nt. Backes; JB 2018/198, m.nt. Frins) en ik rond af met een openstaande vraag over de toepassing van de 18 december-uitspraak op plannen en de opgave waar de overheden voor staan (randnummers 61–63). Ik ga niet in op de specifieke onderdelen van de Amercentrale-uitspraak over de gevolgen van CO₂-emissies voor natuurgebieden en het deel van de uitspraak dat ziet op het handhavings- en intrekkingsverzoek met betrekking tot de eerder verleende natuurvergunningen voor de Amercentrale (zie hierover de noot van Mendelts in M en R 2025/24). Als ik hierna verwijs naar rechtsoverwegingen van de Afdeling, dan verwijs ik naar de 18 december-uitspraak inzake Rendac tenzij anders aangegeven.

Stikstof en het juridisch kader

7.

Het stikstofdossier is al decennialang een worsteling voor het Rijk en de provincies, natuurorganisaties en initiatiefnemers. In aanvulling op de Vogelrichtlijn (1979) is in 1992 de Habitatrichtlijn vastgesteld ter bescherming van de biodiversiteit in onder meer een Europees netwerk van beschermde gebieden, de Natura 2000-gebieden. In een aanwijzingsbesluit zijn per gebied de instandhoudingsdoelstellingen vastgesteld. Die instandhoudingsdoelstellingen kunnen naast het behouden van een bepaalde omvang of kwaliteit ook zien op de verbetering of uitbreiding daarvan. Nederland heeft 162 Natura 2000-gebieden. Daar gaat het niet goed mee: ca. 90% van de habitattypen in Nederland heeft een matige tot zeer ongunstige staat van instandhouding. Nederland ligt daarmee onder het Europese gemiddelde. Stikstofdepositie is een belangrijke oorzaak van de ongunstige staat van instandhouding van habitattypen (o.a. L.G.J. van Bussel & A. van Hinsberg, Verwachte effecten van voorgenomen natuur- en stikstofbronmaatregelen op de toestand van de natuur. Monitoring en evaluatie van het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving 2024). Om deze al langer spelende problemen het hoofd te bieden, is in 2015 het Programma Aanpak Stikstof (PAS) vastgesteld om enerzijds bronmaatregelen gericht op stikstofreductie en natuurherstelmaatregelen te treffen, en anderzijds ontwikkelingen toe te staan. Om vervolgens in 2019, na een prejudiciële procedure, te stranden (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, AB 2019/309, m.nt. Backes). Het PAS, gebaseerd op een mix aan maatregelen en vooruitlopend op het resultaat daarvan, voldeed kort gezegd niet aan de Habitatrichtlijn.

8.

De Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om voor de Natura 2000-gebieden instandhoudingsmaatregelen te treffen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen (artikel 6 lid 1 Habitatrichtlijn). De lidstaten moeten ook passende maatregelen treffen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen (artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn). Deze laatste verplichting ziet op het zo nodig treffen van preventieve maatregelen en deze maatregelen gaan verder dan de positieve maatregelen die onder artikel 6 lid 1 Habitatrichtlijn vallen om een gewenste staat van instandhouding te bereiken of te behouden (Mededeling van de Europese Commissie van 21 november 2018, ‘Beheer van Natura 2000-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de Hrl (92/43/EEG)’). Voor plannen of projecten, niet zijnde beheermaatregelen, die alleen of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, moet een passende beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Alleen als er zekerheid is dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet worden aangetast, kan er toestemming worden verleend. Daarbij kunnen mitigerende maatregelen, ook wel aangeduid als beschermingsmaatregelen, in de passende beoordeling worden meegenomen (artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn). Als er wel een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied kan of zal zijn, kan er toestemming worden verleend als er geen alternatieve oplossingen zijn, wel dwingende redenen van groot openbaar belang, en er compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (ADC-toets, artikel 6 lid 4 Habitatrichtlijn; zie nader over de ADC-toets C.W. Backes e,a, Natuur in de Omgevingswet, Den Haag: Boom Juridisch 2024, paragraaf 4.2.10).

9.

Het beschermingsregime is in Nederland geïmplementeerd in de Omgevingswet en het bijbehorende Besluit kwaliteit leefomgeving (en voordien in de Wet natuurbescherming en Besluit natuurbescherming). Na de PAS-uitspraak is de wet- en regelgeving op verschillende onderdelen gewijzigd. Zo zijn sinds juli 2021 met de Wet stikstofreductie en natuurverbetering stikstofreductiedoelen opgenomen die gerelateerd zijn aan het brengen van een bepaald percentage van het areaal voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden onder de ‘kritische depositiewaarde’ (‘KDW’) voor stikstof. Deze staan thans in artikel 2.15a Omgevingswet als omgevingswaarde met een resultaatsverplichting voor de jaren 2025, 2030 en 2035. In het regeerprogramma van 13 september 2024 is de afspraak opgenomen om de KDW-doelen weer uit de wet te halen en te vervangen ‘door een juridisch houdbaar alternatief’ (Kamerstukken II 2023/24, 36471, nr. 96, bijlage, p. 53). Op 14 juli 2024 is er een internetconsultatie gestart voor de ‘Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof’ waarmee de huidige depositiedoelen uit de wet worden gehaald en vervangen door een wettelijk verplicht programma, gericht op emissiereductie door de industrie, de landbouw en mobiliteit (https://www.internetconsultatie.nl/spoedwetvervangenomgevingswaardestikstof/b1). Het voorstel is op 21 oktober 2025 bij de Afdeling advisering ingediend voor advies (kenmerk W11.25.00316/IV).

10.

Terwijl het kabinet zocht naar een alternatief voor de KDW-doelen kwam er vlak na de 18 december-uitspraken weer een tegenvaller voor hen. De civiele rechter heeft op vordering van Greenpeace voor recht verklaard dat de Nederlandse Staat onrechtmatig handelt door i) de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur in strijd met het hiervoor aangehaalde artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn niet tijdig te stoppen voor de habitattypen en leefgebieden op de namens Greenpeace opgestelde ‘Urgente lijst’, ii) de hiervoor aangehaalde stikstofreductiedoelen in de Omgevingswet voor 2025 niet, en voor 2030 zeer waarschijnlijk niet, te halen, en iii) na te laten prioriteit te geven aan de stikstofaanpak daar waar de daling van stikstofdepositie ecologisch gezien het meest urgent is, kort gezegd conform de hiervoor genoemde Urgente lijst (Rb. Den Haag 22 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:578, AB 2025/176, m.nt. Frins). De rechtbank beveelt de Staat zich, op straffe van verbeurte van een dwangsom, aan zijn reductiedoel voor 2030 te houden, wat betekent dat de Staat 50% van de oppervlakte van de stikstofgevoelige natuur uiterlijk op 31 december 2030 onder de KDW moet brengen. Daarbij moet voorrang worden geven aan de Urgente lijst.

11.

De Greenpeace-uitspraak illustreert de juridisch slechte staat van de natuur en het uitblijven van de door de Staat zelf als noodzakelijk geziene bron- en natuurherstelmaatregelen. Heel concreet staat vast dat voor gebieden door heel Nederland (zie de kaart met de gebieden op de Urgente lijst in de Greenpeace-uitspraak) passende maatregelen moeten worden getroffen. Dit gegeven is van belang in relatie tot het hierna te bespreken additionaliteitsvereiste (zie randnummers 41–45). Ook in de concept-memorie van toelichting op de hiervoor genoemde ‘Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof’ erkent het kabinet dat ook als de op de KDW gebaseerde stikstofdoelen uit de wet worden gehaald, er alsnog maatregelen nodig zijn om de stikstofbelasting op de stikstofgevoelige natuur terug te brengen gelet op de verplichtingen in de Habitatrichtlijn (p. 7–8 concept-MvT).

12.

Een andere doorgevoerde wijziging na de PAS-uitspraak ziet op de Spoedwet aanpak stikstof waardoor er sinds 1 januari 2020 alleen nog een vergunningplicht geldt voor projecten die significante effecten kunnen veroorzaken, waarvoor een passende beoordeling dient te worden opgesteld. Met de uitspraak Logtsebaan (ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, AB 2021/264, m.nt. Frins) is toen vast komen te staan dat daarmee voor intern salderen geen vergunningplicht meer bestond. Een vergunningaanvraag moest ook worden afgewezen (o.a. ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:131, M en R 2024/46, m.nt. Rötscheid. Opvallend genoeg is daarbij geen aandacht besteed aan de vraag of er dan wel een beslisbevoegdheid was. Het ontbreken van een vergunningvereiste zou volgens eerdere rechtspraak van de Afdeling moeten leiden tot het niet behandelen van een milieuaanvraag, zie ABRvS 16 oktober 1997, ECLI:NL:RVS:1997:ZF2964, AB 1997/439). Een eventuele toename van de stikstofdepositie door een wijziging werd dan namelijk weggestreept tegenover een afname door een andere wijziging binnen hetzelfde project of dezelfde locatie. Significant negatieve effecten werden daarom uitgesloten omdat er per saldo geen toename van de stikstofdepositie was. Maar de Afdeling komt daar met de 18 december-uitspraak van terug.

De rechtbankuitspraken en voorgeschiedenis

13.

De Afdelingsjurisprudentie schuurde de afgelopen jaren bij allerlei betrokken partijen, om verschillende redenen. Het bevoegde gezag had liever grip op intern salderen via een toestemming vooraf dan achteraf via handhaving. Een consultatieversie voor wederom een wetswijziging (‘Wetsvoorstel tot wijziging omgevingswaarde stikstofdepositie 2030 en vergunningplicht o.a. intern salderen’, start internetconsultatie 14 februari 2023, https://www.internetconsultatie.nl/wijzigingomgevingswaardestikstof2030envergunningplicht/b1, zie nader R. Olivier & E.A.G. Kortstam, ‘Het wetsvoorstel versnelling stikstofdoelstellingen en vergunningplicht intern salderen: een zegen voor de mensheid?’, JM 2023/86) is echter nooit verder gebracht. Initiatiefnemers verlangden rechtszekerheid door een vergunning te verkrijgen in plaats van een positieve weigering, maar vingen bot. Zo overwoog de Afdeling in voornoemde uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:131:

“Aan de wens van [appellante sub 1] om uit oogpunt van rechtszekerheid toch een toestemmingsbesluit te nemen bestaat binnen de Wet natuurbescherming geen ruimte.”

Natuurorganisaties zetten vraagtekens bij het salderen met papieren ruimte, aangeduid als ‘de referentiesituatie’ waarin ook onbenutte stikstofruimte kan zitten, aangeduid als ‘latente ruimte’. En mede naar aanleiding daarvan oordeelden rechtbanken dat in bepaalde gevallen de referentiesituatie zoals vergund, niet volledig kon worden ingezet, maar diende te worden gecorrigeerd.

14.

De Afdeling haalt in r.o. 16.1 een aantal rechtbankuitspraken aan die zouden laten zien welke betekenis het AquaPri-arrest uit 2022 heeft voor salderen en waaruit volgt dat de oordelen van de rechtbanken niet eensluidend zijn, zoals Olivier ook al aanhaalde in zijn annotatie bij het AquaPri-arrest (JM 2023/142). Het Hof van Justitie oordeelde in die zaak over een forellenkwekerij dat er geen plicht tot passende beoordeling bestaat voor de voortzetting van een eerder vergund project, maar dat daar een uitzondering op geldt als vaststaat dat de passende beoordeling van de eerdere vergunning onjuist is geweest en de eerdere vergunning de voortzetting van die exploitatie bovendien afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning wordt aangevraagd en verleend (HvJ EU 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864, M en R 2023/9, m.nt. Kaajan). Van de door de Afdeling genoemde uitspraken is die van de rechtbank Limburg van 18 december 2023 (ECLI:NL:RBLIM:2023:7356) de dissident, omdat de rechtbank daarin, anders dan in de andere door de Afdeling aangehaalde rechtbankuitspraken, oordeelt:

“De rechtbank legt dit arrest van het Hof zo uit, dat ook bij de beoordeling van de wijziging van een project en de vraag of daarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt, niet zonder meer mag worden uitgegaan van de onderliggende vergunning, indien vast staat dat die onderliggende vergunning is verleend met een beoordeling die niet voldoet aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.”

In de andere door de Afdeling aangehaalde rechtbankuitspraken is niet tot een correctie van de referentiesituatie gekomen. De rechtbank Oost-Brabant is in de Rendac- en Amercentrale-uitspraken in eerste aanleg wel tot een correctie op de referentiesituatie gekomen zoals hierna wordt toegelicht, maar dan zonder een verwijzing naar het toen nog niet gewezen AquaPri-arrest.

15.

Voor de Amercentrale is in 2019 een natuurvergunning verleend met gebruikmaking van intern salderen. Dat stikstofsaldo bestond onder meer uit de ‘AC-8’, één van de twee kolengestookte basiseenheden van de elektriciteitscentrale. AC-8 is echter in 2015 gestopt. De milieuomgevingsvergunning voor het in werking hebben van AC-8 is vervolgens vervallen met de verlening van de revisievergunning in 2017. Voor opstart is een nieuwe omgevingsvergunning nodig. De rechtbank (Rb. Oost-Brabant 8 december 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:6389, M en R 2022/25, m.nt. Mendelts) oordeelt daarom dat GS van Noord-Brabant toepassing had moeten geven aan de ten tijde van het besluit geldende beleidsregel op grond waarvan de activiteit ten behoeve van intern salderen alleen wordt ingezet voor zover deze activiteit onafgebroken aanwezig is geweest of kan worden hervat zonder natuurvergunning of een omgevingsvergunning, onderdeel bouwen. Hoewel de rechtbank aldus aansluit bij het beleid van GS, expliciteert de rechtbank ook dat zij meer in het algemeen ‘een nuancering’ aanbrengt op de rechtspraak van de Afdeling en overweegt:

“Indien het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, mag volgens de rechtbank hiermee slechts worden gesaldeerd als verweerder inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd (analoog aan rechtsoverweging 30.5 van de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021.). Zonder deze nuancering zou, als gevolg van de wetswijziging per 1 januari 2020, tot in lengte der dagen kunnen worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden. Dat verdraagt zich volgens de rechtbank niet met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en wringt bovendien met rechtsoverweging 85 van het PAS-arrest.”

16.

In de latere Rendac-uitspraak (Rb. Oost-Brabant 21 januari 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:192, M en R 2022/36, m.nt. Kaajan) werd de lijn gepreciseerd met een uitgewerkt beoordelingskader dat naar het oordeel van de rechtbank dient te worden gevolgd gelet op de verplichting van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Dat kader komt erop neer dat wel intern kan worden gesaldeerd met de in de referentiesituatie vergunde onderdelen die i) ook feitelijk worden uitgevoerd, of ii) die zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning alsnog kunnen worden uitgevoerd, of iii) die eerder passend zijn beoordeeld. In andere gevallen dient er alsnog een beoordeling te worden uitgevoerd en kan er pas met de eerder vergunde onderdelen worden gesaldeerd als voldoende wordt onderbouwd dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen.

De 18 december-uitspraken

17.

Er werd dan ook reikhalzend uitgekeken naar de uitspraken in hoger beroep. De oplopende belangstelling na de zittingen van 6 en 7 februari 2024 werd beloond met een uitspraak die een vergaande wijziging aanbrengt op de Logtsebaan-uitspraak, niet alleen wat betreft de referentiesituatie. Ik zet hieronder de kernpunten op een rij, waarbij ik per punt een beschouwing plaats. De kernpunten zijn ook terug te vinden in het ‘schema beoordelingskader intern salderen’ dat bij het persbericht van de Afdeling is verschenen (https://www.raadvanstate.nl/publish/library/42/stroomschema_rvs.pdf).

A) Artikel 6 Habitatrichtlijn: lid 2 staat los van lid 3 (maar de toegevoegde waarde is nihil, zie onder C en E hierna))

18.

Anders dan de rechtbank, overweegt de Afdeling dat de beoordeling van een vergunningaanvraag op grond van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn losstaat van de verplichting om passende maatregelen te treffen op grond van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Bij een aanvraag om een nieuwe natuurvergunning verplicht dit deel van de Habitatrichtlijn dus niet om de al vergunde activiteiten opnieuw te beoordelen (r.o. 14.2). Dit is in lijn met eerdere jurisprudentie van de Afdeling (o.a. ABRvS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318, M en R 2020/97, m.nt. Kaajan).

19.

De toegevoegde waarde van voorgaand kader is voor de praktijk echter nihil, gelet op de uit te voeren beoordeling van bestaande en voort te zetten onderdelen zoals hierna uiteengezet.

B) Intern salderen is een mitigerende maatregel en mag dus enkel in een passende beoordeling worden betrokken

20.

De Afdeling komt tot het oordeel dat intern salderen een mitigerende maatregel is, die volgens vaste jurisprudentie (o.a. ABRvS 7 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD1090, Gst. 2008/97, m.nt. Kole) alleen mag worden betrokken in een passende beoordeling en niet in een daaraan voorafgaande voortoets. Voor projecten is de passende beoordeling dan onderdeel van een vergunningaanvraag. Daarmee wordt de eerdere lijn verlaten dat een project waarbij intern wordt gesaldeerd, waardoor per saldo geen toename van stikstofdepositie wordt veroorzaakt, vergunningvrij is (zoals geoordeeld in de aangehaalde Logtsebaan-uitspraak).

21.

De Afdeling verwijst voor haar koerswijziging naar het Eco-Advocacy-arrest van het Hof van Justitie. In Eco-Advocacy wordt uiteengezet dat ‘inherente standaardonderdelen’, ook wel uitgelegd als ‘onderdelen die verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort’, mogen worden meegenomen in een voortoets. Het Hof duidt daarmee dat, anders dan in de daar voorliggende zaak werd gesteld, niet alle maatregelen als mitigerende maatregel moeten worden gezien. In die zaak ging het om nieuwbouw van woningen in Ierland en de vraag of leidingen en ondergrondse waterreservoirs die bedoeld zijn om te voorkomen dat vervuild hemelwater in de rivieren komt, moeten worden gezien als een mitigerende maatregel of niet. Ik kan in dat arrest geen stringentere lijn ontdekken dan voorheen door het Hof werd gehanteerd, zoals hierna toegelicht. Het kan natuurlijk een aanleiding zijn geweest voor de Afdeling om nog eens goed naar de eigen lijn te kijken, maar deze beperkte grondslag in de Europese rechtspraak roept vragen op over de noodzaak van de ingrijpende wijziging die de Afdeling heeft doorgevoerd in haar rechtspraak over intern salderen.

22.

Het Hof heeft in 2018 (HvJ EU 12 april 2018, ECLI:EU:C:2018:244, AB 2018/231, m.nt. Kole, inzake People Over Wind en Sweetman) al geoordeeld dat maatregelen gericht op het voorkomen of beperken van nadelige gevolgen van een plan of een project voor een beschermd natuurgebied niet in de voortoets mogen worden meegenomen, maar wél in een passende beoordeling. Dat dergelijke maatregelen worden getroffen is namelijk een aanwijzing dat het plan of het project waarschijnlijk significante gevolgen heeft voor de beschermde natuur. Het betrekken in de voortoets kan afbreuk doen aan de nuttige werking van de Habitatrichtlijn omdat de waarborgen van een passende beoordeling met inspraak worden omzeild. Dat is ook in strijd met het in de Habitatrichtlijn besloten voorzorgsbeginsel. Mitigerende maatregelen zijn blijkens People Over Wind en Sweetman de maatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te voorkomen of te verminderen om ervoor te zorgen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantast (punt 37). Onder die uitleg valt ook het treffen van salderingsmaatregelen, bijvoorbeeld door de draaiuren van de ene installatie zodanig te verlagen dat er ruimte ontstaat voor een nieuwe installatie. Met die blik zou intern salderen ook in de jaren voor Eco-Advocacy vergunningplichtig zijn, en dus ook ten tijde van de Logtsebaan-uitspraak.

23.

Uit punt 49 van Eco-Advocacy volgt dat ‘standaardonderdelen die verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort’ wél mogen worden betrokken in een voortoets. Wat hieruit blijkt is dat Eco-Advocacy niet een strengere toets introduceert dan uit eerdere rechtspraak volgt, integendeel. Een nog niet verder uitgekristalliseerde vraag is wat de wel op de voortoets te betrekken standaardonderdelen zijn. In Eco-Advocacy ging het om het meenemen van de aansluiting op het riool als maatregel, en een dergelijke aansluiting was — te verifiëren door de verwijzende rechter — verplicht op grond van (ruimtelijke ordenings)wetgeving. Kokott geeft in dat kader in haar conclusie mijns inziens goed navolgbaar aan dat als op grond van objectieve gegevens vaststaat dat maatregelen als standaardkenmerken in het ontwerp moeten worden meegenomen ongeacht of Natura 2000-gebieden dreigen te worden aangetast, dat voldoende is. Dat is dus niet noodzakelijkerwijs wetgeving (Concl. A-G Kokott 19 januari 2023, ECLI:EU:C:2023:39, punt 94–108).

24.

De rechtbank Midden-Nederland heeft recent in lijn hiermee geoordeeld dat een op grond van de inzet van beste beschikbare technieken verplicht voorgeschreven luchtwasser moet worden gezien als een ‘standaardonderdeel’. De omstandigheid dat de luchtwasser ook de nadelige gevolgen op Natura 2000-gebieden beperkt, is daarbij gelet op het Eco Advocacy-arrest niet doorslaggevend (Rb. Midden-Nederland 10 september 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:4891). In die zaak zorgt de toepassing van de luchtwasser ervoor dat in de voortoets significant negatieve effecten kunnen worden uitgesloten van het hele project na wijziging, dat wil zeggen van alle emissiebronnen van de betreffende slachterij met vleesverwerkingsbedrijf. Er resteerde wel een stikstofdepositie van maximaal 0,23 mol stikstof/ha/jaar op een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied, maar negatieve effecten zijn voldoende uitgesloten (r.o. 33–39).

25.

Voor veel projecten in Nederland kan de stikstofdepositie van tijdelijke bouwwerkzaamheden maatgevend zijn voor het gehele project, bijvoorbeeld bij woningbouw. Significant negatieve effecten van het gebruik als woning kunnen dan bijvoorbeeld worden uitgesloten omdat er geen gasaansluitingen meer zijn en het verkeer ook steeds schoner wordt, maar de bouwemissies kunnen, zeker bij een groter woningbouwproject, nog aanzienlijk zijn, tenzij er ook voor de bouwwerkzaamheden meer wordt geëlektrificeerd. Dat roept de vraag op of het gebruiken van elektrisch materieel moet worden gezien als een mitigerende maatregel omdat daarmee de schade voor de natuur wordt voorkomen of beperkt, of als een in een voortoets mee te nemen standaardonderdeel. Er zijn onder meer vanwege het streven naar een schone leefomgeving voor de mens, waaronder CO₂-emissiereductie, al verschillende initiatieven en regels om zoveel mogelijk elektrisch te bouwen door heel het land en niet alleen in de buurt van Natura 2000-gebieden. Zie bijvoorbeeld artikel 7.19a Besluit bouwwerken leefomgeving. De rechtbank Oost-Brabant ziet dat voorlopig anders en heeft geoordeeld dat de inzet van elektrisch bouwmateriaal geen standaardonderdeel is bij ieder bouwproject en daarom als mitigerende maatregel in een natuurvergunning moet worden geborgd (Rb. Oost-Brabant 25 februari 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:1108). Uit de uitspraak blijkt dat de aanvrager expliciet had aangegeven het elektrisch materieel alleen in te zetten als er volgens een berekening sprake zou zijn van een toename van stikstofdepositie. Dat pleit niet voor het aannemen van een standaardonderdeel in een voortoets omdat de maatregelen worden uitgevoerd ‘ongeacht of Natura 2000-gebieden dreigen te worden aangetast’. Daar staat tegenover dat de betekenis van de algemene verplichting in artikel 7.19a Besluit bouwwerken leefomgeving in de uitspraak onbesproken blijft. Het is dus nog afwachten of dit een verschil voor de beoordeling gaat maken.

Intermezzo: beheermaatregelen niet vergunningplichtig

26.

Dat de inzet van interne salderingsruimte zorgt voor een vergunningplichtig project, betekent naar mijn mening niet dat alle activiteiten die leiden tot stikstofvermindering, nu ineens vergunningplichtig zijn. Als een wijziging van een project wordt toegestaan juist omdat die aanpassing nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, dan geldt al een uitzondering op de vergunningplicht. Dit volgt uit de definitie van een ‘Natura 2000-activiteit’ waaraan in de Omgevingswet de natuurvergunningplicht is gekoppeld en waarin staat dat een project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, géén Natura 2000-activiteit is. Dit is terug te voeren op artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn waarin de beoordelingsplicht alleen geldt voor elk plan of project ‘dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied’. Een vernattingsmaatregel voor het Natura 2000-gebied de Oostvaardersplassen valt hieronder en is vergunningvrij. Daarbij is het niet van belang dat de maatregel in een formeel vastgesteld beheerplan is opgenomen (ABRvS 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2198, ABkort 2025/93). Dat biedt kansen voor projecten die gericht zijn op stikstofreductie maar die onderdeel zijn van een groter project dat op grond van een voortoets vergunningplichtig zal zijn en waarbij het additionaliteitsvereiste aan een positief besluit op een vergunningaanvraag in de weg kan staan. Ik wijs bijvoorbeeld op de ‘Maatwerkaanpak Verduurzaming Industrie’, gericht op de vermindering van CO₂-emissies en stikstofuitstoot. In een recent ter consultatie voorgelegde wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving ‘in verband met de aanwijzing van verduurzamingsactiviteiten als vergunningvrije activiteiten’ wordt deze vrije vergunningruimte ‘verduidelijkt’. Volgens de concepttoelichting vallen de daarin aangewezen vergunningvrije activiteiten (die gericht moeten zijn op een vermindering van de stikstofemissie met ten minste 30% mits deze wijziging niet leidt tot een activiteit die naar zijn aard verschilt) ook zonder een wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving al buiten de vergunningplicht (AMvB vergunningvrije verduurzamingsactiviteiten, internetconsultatie per 25 augustus 2025, https://www.internetconsultatie.nl/amvbvergunningvrijeverduurzamingsactiviteiten/b1). Het zou voor de voortgang van de stikstofreductie in Nederland goed zijn als hierdoor concrete reductieprojecten worden gerealiseerd, maar gelet op de hiermee ook gepaard gaande rechtsonzekerheid nu er geen vergunning wordt afgegeven die formele rechtskracht kan krijgen, is het de vraag of initiatiefnemers dat risico durven te nemen.

C) Hele project in voortoets, ook de ongewijzigde onderdelen

27.

Er kan nog steeds eerst een voortoets worden uitgevoerd om te beoordelen of een natuurvergunning nodig is. Bij een wijziging van een project moet dan niet alleen de wijziging, maar het hele project inclusief continuering van de ongewijzigde onderdelen in de voortoets worden beoordeeld. Als voorbeeld wordt aangehaald dat als een agrarisch bedrijf met drie stallen een vierde stal wil bouwen onder het treffen van emissiebeperkende maatregelen voor twee bestaande stallen, de gevolgen van de exploitatie van alle vier de stallen zoals voorzien na die wijziging moet worden beoordeeld (r.o. 17.5). Dat begint met een beoordeling in een voortoets, maar als het gehele gewijzigde project significant negatieve effecten kan hebben — wat voor vier stallen als het gehele project logischerwijs sneller het geval zal zijn dan als het project wordt beperkt tot één nieuwe stal — dan geldt er een plicht voor een vergunningaanvraag met een passende beoordeling.

28.

Dat de bestaande onderdelen dus niet op grond van lid 2 van artikel 6 Habitatrichtlijn opnieuw moeten worden beoordeeld (zie onderdeel A) hiervoor) lijkt naar mijn mening hiermee een semantische discussie te zijn geworden, want volgens de 18 december-uitspraak ook de voort te zetten referentiesituatie, dus ook de eerder natuurvergunde onderdelen, alsnog worden beoordeeld als onderdeel van het gewijzigde project in een voortoets. Vervolgens geldt in het aangehaalde voorbeeld zowel voor de inzet van de emissiebeperkende maatregelen als de continuering van de ongewijzigde bestaande stal het additionaliteitsvereiste, en die beoordeling kan ertoe leiden dat het gewijzigde project geen doorgang kan vinden omdat niet aan dat vereiste wordt voldaan (zie nader randnummers 41–45). Daarmee staan die activiteiten ook op het vizier van zowel bevoegd gezag als derden als potentiële maatregelen op grond van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn waardoor zelfstandige verzoeken om intrekking van een verleende vergunning kunnen volgen. Dat is de realiteit gelet op het in de Amercentrale-uitspraak eveneens aan de orde zijnde hoger beroep tegen de weigering van het verzoek om de vergunning in te trekken (ECLI:NL:RVS:2024:4909, r.o. 24 e.v.), naast de hoger beroepen tegen de verleende natuurvergunning en een afwijzing van een handhavingsverzoek.

29.

Waarom kan niet worden volstaan met het in de voortoets alleen beoordelen van de wijziging ten opzichte van hetgeen al vergund is? Een antwoord is gelegen in de definitie van het begrip ‘project’. Het bepalen daarvan is nog niet eenvoudig. In 2021 schreef Kaajan daarover:

“In het kader van een gebiedsontwikkeling, bijvoorbeeld bestaande uit woningen, voorzieningen, bedrijven, infrastructuur en groen, is het mijns inziens niet klip en klaar welke activiteiten moeten worden beschouwd als één en hetzelfde project en dus tegelijkertijd moeten worden beoordeeld in één Wnb-toestemmingsbesluit. Hierover is mij ook geen jurisprudentie bekend.” (M.M. Kaajan, ‘Bouwstenen voor gebiedsontwikkeling in het licht van de bescherming van Natura 2000-gebieden’, in: J.C. Verdaas, M.M. Kaajan & W.J. Bosma, Gebiedsontwikkeling tijdens de stikstofcrisis, Preadviezen voor de Vereniging voor Bouwrecht,nr. 49, Den Haag: IBR 2021, p. 82.)

30.

Ook voor de industrie zijn er op een terrein van een grote fabriek verschillende processen te onderscheiden die mogelijk los van elkaar in een voortoets kunnen worden beoordeeld. Als een industrieel bedrijf verschillende stookinstallaties heeft en er één vervangt, hoeft daarmee niet in alle gevallen het hele project onlosmakelijk te wijzigen. De rechtbank Oost-Brabant meende eerder dat een biomassaverbrandingsinstallatie (bmi) op het terrein van SABIC juist geen onderdeel was van de overige activiteiten van SABIC, onder meer omdat SABIC ook met andere aanwezige installaties kan voorzien in benodigde stoom voor haar activiteiten (Rb. Oost-Brabant 15 februari 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:602). De Afdeling komt echter tot een ander oordeel (ABRvS 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4529). Dat er andere methodes zijn van stoomopwekking of andere installaties kunnen worden gebruikt voor stoomopwekking, is juist niet doorslaggevend voor de beantwoording van de vraag of de gekozen methode, in dit geval de bmi, behoort tot het project van SABIC (r.o. 5.4). De feiten en omstandigheden in het concrete geval moeten worden beoordeeld, waarbij onder meer van belang is of de activiteiten naar aard, tijd en ruimte van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren (r.o. 5.3). De opgewekte stoom is noodzakelijk om de bedrijfsactiviteiten van SABIC te kunnen blijven uitvoeren en er is geen sprake van ruimtelijke scheiding omdat de bmi wordt geplaatst nabij gronden die SABIC al voor haar bedrijfsactiviteiten gebruikt (r.o. 5.4). De bmi en de andere bedrijfsactiviteiten van SABIC moeten dus als één project worden aangemerkt. De lat wordt hiermee hoog gelegd door de Afdeling.

31.

Let wel, in die tijd vóór de 18 december-uitspraak was het juist gunstig een project zo groot mogelijk te maken om intern te kunnen salderen met de stikstofruimte binnen een project. Dat is nu anders, omdat sinds de 18 december-uitspraak het hele gewijzigde project in een voortoets moet worden beoordeeld, en er een natuurvergunningplicht volgt als significant negatieve effecten van het project niet kunnen worden uitgesloten. Hoe meer emissiebronnen in de voortoets terecht komen met een navenant hogere emissie, hoe moeilijker het zal zijn significant negatieve effecten uit te sluiten. In de SABIC-zaak was intern gesaldeerd in een voortoets conform de praktijk voor de 18 december-uitspraak. Dat mag niet meer en daarom oordeelt ook de Afdeling dat de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, de aan SABIC verleende natuurvergunning heeft vernietigd. Op dezelfde dag oordeelde de Afdeling ook dat de aanleg van een tweede parkeerterrein en de uitbreiding van het bestaande parkeerterrein voor busparkeerplaatsen voor het Museum Voorlinden niet los mag worden gezien van het al bestaande vergunde museum en parkeerterrein (ABRvS 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4556). De gevolgen van het gehele project na wijziging moeten in een voortoets worden beoordeeld zonder intern salderen. De verleende natuurvergunning wordt dus ook vernietigd. Ook deze uitspraak laat zien dat de 18 december-uitspraak dus potentieel zorgt voor meer natuurvergunningplichtige situaties.

Intermezzo: AquaPri (voortzetting van één-en-hetzelfde project)

32.

Er is nog een vraag die relevant is om de gevolgen van de 18 december-uitspraak te duiden, namelijk wanneer er sprake is van een vergunningplichtig project. Naast de hiervoor aangehaalde uitzondering van beheermaatregelen, hoeft er ook bij voortzetting van één-en-hetzelfde-project niet te worden beoordeeld of er significant negatieve effecten kunnen zijn. Er is dan namelijk geen sprake van een (nieuw) project en er is dan geen natuurvergunningplicht. De Afdeling verwijst daarvoor naar het AquaPri-arrest, maar overweegt tegelijkertijd dat in het ‘overgrote deel van de situaties’ geen sprake zal zijn van voortzetting van één-en-hetzelfde-project (r.o. 17.2).

33.

Hierbij is opvallend dat in eerdere arresten het Hof van Justitie vrij stringente criteria leek te hanteren, zelfs dat er ‘volledige overeenstemming’ diende te zijn met name ten aanzien van onder meer de voorwaarden waaronder het project wordt uitgevoerd (PAS-arrest, punt 83). Maar juist in AquaPri lijkt die toets wat te worden versoepeld. Daaruit volgt dat de voortzetting van een natuurvergunde activiteit die significante gevolgen kan hebben, slechts kan worden aangemerkt als een nieuw of afzonderlijk project waarvoor krachtens artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn een nieuwe beoordeling moet worden verricht, “indien er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit — met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd — geen continuïteit en identiteit bestaat” (punt 35, curs. AC).

Dat ziet dus niet op ‘volledige overeenstemming’. Het criterium uit AquaPri lijkt ook meer aan te sluiten bij de Franse tekst van het PAS-arrest. Daarin wordt niet eens gesproken over ‘volledige overeenstemming’, maar al in de lijn van AquaPri over continuïteit en identiteit:

“Par conséquent, en l’absence de continuité et d’identité notamment quant à ses lieux et conditions d’exécution, l’activité récurrente de l’épandage d’effluents sur ou dans le sol ne saurait être qualifiée d’un seul et même projet au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive ‘habitats’.” (punt 83, curs. AC).

Ik meen dan ook dat de Nederlandse tekst van de PAS-uitspraak te strikt is geformuleerd en dat de lijn van AquaPri moet worden gevolgd.

34.

Ik kan me onder meer in de industriële sector verschillende wijzigingen voorstellen die wel vallen onder de hiervoor genoemde criteria. Als meest eenvoudig voorbeeld de één-op-één vervanging van (verouderde) installaties. Maar het is zeer gebruikelijk dat vanwege steeds wisselende eisen aan bijvoorbeeld de veiligheid, nieuwe beste beschikbare technieken, of de productkwaliteit, wijzigingen aan installaties worden doorgevoerd. Ook wordt doorlopend onderhoud gepleegd. Allemaal situaties die kunnen vallen onder voortzetting van een-en-hetzelfde project volgens AquaPri.

35.

De lijn van de Afdeling in de PAS-uitspraak (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, r.o. 22.5 en herhaald in de 18 december-uitspraak (r.o. 17.2)) dat een strikte uitleg moet worden gegeven aan dit criterium — omdat het Hof van Justitie de ‘één-en-hetzelfde project-rechtspraak’ ‘als een uitzondering beschouwt’ — behoeft daarom wellicht nuancering. In een uitspraak uit juli 2025 lijkt de Afdeling de oude strikte lijn nog aan te houden met een herhaling van de overweging dat er sprake moet zijn van ‘volledige overeenstemming’ met het project waarvoor een natuurvergunning was verleend om te kunnen spreken over één-en-hetzelfde project. Een andere verdeling van de kippen over de stallen en de toepassing van een luchtwassysteem met een beter rendement, leidden in dat geval tot een vergunningplichtige wijziging van het project (ABRvS 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3389).

D) Passende beoordeling en vergunningaanvraag moeten zien op hele project, inclusief ongewijzigde onderdelen

36.

Als een natuurvergunning nodig is, dient deze te zien op het gehele project. Als het gaat om een gewijzigde voortzetting van een bestaande situatie dient de aanvraag te zien op het gehele project na wijziging, inclusief de ongewijzigde onderdelen (r.o. 17.7). In de passende beoordeling kan dan het saldo van de referentiesituatie worden ingezet als aftrek van de totale stikstofemissie van het project.

37.

Omdat het saldo van de bestaande activiteiten kan worden ingezet (zie hierna onder F voor de beperkingen) lijken de bestaande activiteiten in eerste instantie vrijgesteld van een verdere beoordeling. Doordat voor het geheel een vergunning moet worden aangevraagd en verleend zorgt dit ook voor een in theorie praktisch makkelijk werkbare situatie omdat de nieuwe vergunning de oude geheel kan vervangen. Het zorgt echter tegelijkertijd voor een revisie-achtige vergunningplicht voor alle bestaande activiteiten omdat de toepassing van het additionaliteitsvereiste zorgt dat ook de bestaande activiteiten opnieuw moeten worden beoordeeld. Bij deze herbeoordeling in het kader van een vergunning (met als grondslag artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn) zet ik mijn vraagtekens, zoals hierna onder E toegelicht.

38.

De vergunning voor het gehele project doet ook denken aan de eerdere (pre-PAS) jurisprudentie van de Afdeling op grond waarvan een aanvraag voor een wijziging of uitbreiding niet alleen betrekking moest hebben op de wijziging of uitbreiding van het bedrijf, maar op de exploitatie van het gehele bedrijf na uitbreiding of wijziging (ABRvS 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656, M en R 2010/41, m.nt. Verschuuren). Belangrijk verschil met die jurisprudentielijn is echter dat i) die vergunningplicht voor de hele exploitatie er alleen was als daar niet eerder een natuurvergunning voor was verleend, en ii) de bestaande onderdelen niet passend werden beoordeeld. De Nederlandse wetgever had er namelijk met een nationale kop voor gekozen om niet alleen projecten, maar ook ‘andere handelingen’ vergunningplichtig te maken. Met deze ruimere reikwijdte van de vergunningplicht werd mede invulling gegeven aan artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn (zie Kamerstukken II 2019/20, 35347, nr. 3, p. 11). Als de 18 december-uitspraak nu op die situatie wordt toegepast, dan moet wel het gehele gewijzigde project inclusief de voort te zetten onderdelen passend worden beoordeeld. Dat is dus een stuk strikter.

39.

In dat kader wijs ik ook op r.o. 18 en de daarin opgenomen verwijzing naar een uitspraak uit 2014. De Afdeling overweegt in r.o. 18 dat in een passende beoordeling alle rechtstreekse met het project samenhangende gevolgen betrokken mogen worden. Daarbij verwijst zij naar ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4672, r.o. 9.9–9.11. In die uitspraak staat in r.o. 9.10:

“Voor de beoordeling van een project dienen alle rechtstreeks met het project samenhangende gevolgen beoordeeld te worden. De afname van stikstofdepositie als gevolg van de beëindiging van het agrarisch bedrijf aan de Oosteinderweg 103 is in dit geval een rechtstreeks, onlosmakelijk gevolg van de uitvoering van het project. Het agrarisch bedrijf is immers gevestigd op de gronden van het toekomstig bedrijventerrein waarvoor de onderhavige vergunning is aangevraagd. De beëindiging van het agrarisch bedrijf is daarom niet aan te merken als een mitigerende maatregel.”

In de door de Afdeling aangehaalde overweging staat dus dat de rechtstreeks samenhangende beëindiging van een agrarisch bedrijf géén mitigerende maatregel is. Dit lijkt een ongelukkige verwijzing die afbreuk doet aan de eenduidigheid van de 18 december-uitspraak.

40.

Dat brengt mij terug bij de hiervoor in randnummer 18 aangehaalde overweging van de Afdeling dat de verplichtingen van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn los staan van de vergunningplicht op grond van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Daar lijkt het feitelijk niet op, zoals nog duidelijker wordt bij het hierna te bespreken additionaliteitsvereiste.

E) Additionaliteitsvereiste

41.

Net zoals bij extern salderen kan een vergunning met gebruikmaking van intern salderen als mitigerende maatregel alleen worden verleend als wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste (r.o. 21.1 en 21.3). Dat vereiste is geformuleerd in de PAS-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 13.5–13.7). Mitigerende maatregelen kunnen volgens de PAS-uitspraak namelijk ook kwalificeren als een instandhoudingsmaatregel of passende maatregel waartoe de Habitatrichtlijn verplicht. In dat geval kan de maatregel alleen als mitigerende maatregel worden ingezet als de maatregel niet nodig is op grond van de Habitatrichtlijn. Dat is het geval als i) het behoud van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied is gewaarborgd door (andere) instandhoudingsmaatregelen, en ii) verzekerd is dat het realiseren van de herstel- en verbeterdoelstelling mogelijk blijft.

42.

Het additionaliteitsvereiste zoals toegepast door de Afdeling roept de fundamentele vraag op of daarvoor een grondslag is te vinden in Europese rechtspraak. De Afdeling verwijst naar het PAS-arrest voor de onderbouwing van dit vereiste (r.o. 21), maar ik zet vraagtekens bij de vormgeving van het additionaliteitsvereiste en de beweerdelijke grondslag in de Habitatrichtlijn. Uit het PAS-arrest volgt in ieder geval dat geïdentificeerde en bijvoorbeeld in een beheerplan vastgelegde maatregelen als bedoeld in artikel 6 lid 1 en lid 2, niet als mitigerende maatregel mogen worden ingezet. Of het PAS-arrest ook noopt tot een verdergaand additionaliteitsvereiste, en ook niet in een beheerplan vastgelegde maatregelen bij die toets moeten worden betrokken, hangt af van de interpretatie van de volgende overweging van het Hof van Justitie:

“Naar het positieve effect van de maatregelen die krachtens artikel 6, leden 1 en 2 van de habitatrichtlijn nodig zijn, kan ook niet worden verwezen om op grond van lid 3 van dat artikel een vergunning te verlenen voor projecten die nadelige gevolgen hebben voor beschermde gebieden.” (HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, AB 2018/436, m.nt. Backes, punt 124).

De lezing van de Afdeling is zeer strikt en komt erop neer dat elke maatregel die naar zijn aard een lid 1- of lid 2-maatregel kan zijn, ook als deze niet als zodanig is aangewezen door het bevoegd gezag, bij de toetsing aan het additionaliteitsvereiste betrokken moet worden. Ik vraag me af of dit een correcte lezing is van het PAS-arrest en de verplichtingen van artikel 6 Habitatrichtlijn. De Duitse hoogste federale rechter gaat juist uit van een minder strikte lezing en overweegt dat in beginsel alleen de in het beheerplan opgenomen vastgestelde instandhoudings- of passende maatregelen niet als mitigerende maatregelen mogen worden ingezet (BVerwG 12 juni 2019, 9 A 2.18, ECLI:DE:BVerwG:2019:120619U9A2.18.0 (Westumfahrung Halle)). Ook de Europese Commissie hanteert in de — na het PAS-arrest vastgestelde — richtsnoeren over de toepassing van artikel 6 Habitatrichtlijn niet de lijn van de Afdeling (Europese Commissie, Beoordeling van plannen en projecten met betrekking tot Natura 2000-gebieden — Methodologische richtsnoeren inzake de bepalingen van artikel 6, leden 3 en 4, van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG) (2021/C 437/01), van 28 oktober 2021en Europese Commissie, Beheer van Natura 2000-gebieden — De bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG) (2019/C 33/01), van 25 januari 2019). Voorgaande laat zien dat de door de Afdeling gehanteerde strikte interpretatie van het additionaliteitsvereiste verder gaat dan wat de Europese rechtspraak lijkt te eisen, wat de vraag oproept of deze benadering juist is. Ik verwijs voor een uitvoeriger bespreking naar een bijdrage elders (A. Collignon & J. Tingen, ‘Een herbezinning op het additionaliteitsvereiste’, BR 2025/55).

43.

De Afdeling overweegt in de 18 december-uitspraak dat het additionaliteitsvereiste geldt voor “de inzet van de gehele referentiesituatie die als mitigerende maatregel wordt ingezet”. Bij de gewijzigde voortzetting van een project geldt dat vereiste “dus niet alleen voor de wijziging of beëindiging van onderdelen van de bestaande vergunde situatie, maar ook voor de continuering van onderdelen van de bestaande vergunde situatie” (r.o. 21). Ik meen dat de Afdeling per abuis in de hiervoor aangehaalde zinsnede het additionaliteitsvereiste ook voor “de beëindiging” van onderdelen van de vergunde situatie laat gelden. Volgens mij dient dit namelijk geen doel. Als een onderdeel wordt beëindigd dan lijken er immers geen andere maatregelen ten gunste van de natuur mogelijk. Het additionaliteitsvereiste ziet wel op de inzet van de referentiesituatie voor het gehele gewijzigde project zoals dat wordt aangevraagd. Het lijkt erop dat de Afdeling dat ook heeft willen toelichten in een latere uitspraak (ABRvS 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404 inzake het project Delversduin (thans Overduin geheten)). Daarin wordt ‘nogmaals’ toegelicht dat het additionaliteitsvereiste alleen ziet op het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt ingezet als mitigerende maatregel (r.o. 1.4). Het bevoegd gezag moet kunnen motiveren dat het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt ingezet als mitigerende maatregel niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel (r.o. 19.3).

44.

De Afdeling overweegt in lijn hiermee dan ook eerder in de 18 december-uitspraak dat het additionaliteitsvereiste juist niet verplicht tot een herbeoordeling van de onherroepelijke en voor onbepaalde tijd verleende toestemming waaraan de referentiesituatie wordt ontleend. En dat dat evenzeer geldt in gevallen waarin de vergunning voor de wijziging van een project tevens ziet op de continuering van eerder vergunde onderdelen van een project (r.o. 18.5). Waarom de Afdeling er vervolgens in de zin daaropvolgend wel op wijst dat het additionaliteitsvereiste ook betrekking heeft op die onderdelen van het nieuwe project die bestaan uit de continuering van een bestaande vergunde situatie, wordt in r.o. 21 slechts summier toegelicht door aan te geven dat de continuering van onderdelen van de bestaande vergunde situatie deel uitmaken van de mitigerende maatregel. Dat lijkt mij echter alleen het geval voor het deel van de referentiesituatie dat wordt ingezet als mitigerende maatregel (intern salderen). Met de hiervoor aangehaalde Delversduin-uitspraak heeft de Afdeling dat verduidelijkt. Of dat in de praktijk verschil maakt, hangt af van de invulling van de belangrijke vraag wat als één project moet worden gezien.

45.

Uit het eerder aangehaalde voorbeeld van de Afdeling over de uitbreiding van drie naar vier stallen, begrijp ik dat voor twee van de drie bestaande stallen emissiebeperkende maatregelen worden getroffen, maar dat het additionaliteitsvereiste ook ziet op de ene stal die ongewijzigd wordt voortgezet en waar dus op het eerste gezicht geen mitigerende maatregel wordt ingezet. Toch geeft het voorbeeld aan dat de vergunningaanvraag dient te zien op álle stallen. Dat kan ik alleen begrijpen doordat het projectbegrip kennelijk zo moet worden uitgelegd dat in dit voorbeeld de totale nieuwe activiteit één project is en dus alle onderdelen moet omvatten inclusief de voortgezette onderdelen. Zoals blijkt uit de SABIC-uitspraak moet dit worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden in het concrete geval. Er hoeft dus niet in alle gevallen sprake te zijn van één project, maar zoals aangegeven in randnummer 30 heeft de Afdeling de lat wel hoog gelegd. Ook dit zorgt voor een strenge uitleg van de Habitatrichtlijn en ik vraag me dus af of dat volgt uit het PAS-arrest.

F) Referentiesituatie beperkter als er nog geen natuurvergunning is verleend, zowel bij intern als extern salderen

46.

De referentiesituatie kan in de passende beoordeling worden ingezet als af te trekken saldo. De Afdeling beperkt deze inzet, maar minder rigoureus dan de rechtbank. Als peilmoment geldt het moment van het indienen van de nieuwe aanvraag, maar het kan ook een eerder objectief bepaalbaar moment zijn, zoals die van het sluiten van een overeenkomst voor het overnemen van rechten (r.o. 19.2 en 19.3).

47.

Als er eerder een natuurvergunning is verleend, geldt kort gezegd de vergunde situatie als referentiesituatie. Ook als een activiteit feitelijk niet aanwezig is maar op basis van de verleende vergunning wel kan worden gerealiseerd en in gebruik genomen, dan kan daarmee worden gesaldeerd (r.o. 19.2). Dat geldt ook als achteraf is gebleken dat de vergunning gebrekkig is, maar wel onherroepelijk (zoals een op basis van het PAS verleende vergunning; zie r.o. 18.5–18.7). De Afdeling komt hiermee tot een minder strikte uitleg dan de rechtbank in de aangevallen uitspraak. Het oordeel van de Afdeling is naar mijn oordeel in lijn met de rechtspraak van het Hof van Justitie. Uit die rechtspraak volgt niet dat bij de voortzetting van een project een nieuwe beoordeling op grond van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn dient plaats te vinden (zoals de Afdeling uiteenzet in r.o. 18.3–18.5). De door de rechtbank gehanteerde toetsing van gewijzigde projecten aan artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn is niet conform de rechtspraak van het Hof van Justitie. Het eindresultaat is echter bijna hetzelfde. De Afdeling onderkent namelijk dat haar oordeel tot gevolg kan hebben dat intern (of extern) salderen negatieve gevolgen heeft voor de natuur (r.o. 19.9). De Afdeling ‘verzacht’ die pijn voor de natuur door in dat kader aan te geven dat er door de 18 december-uitspraak in meer gevallen een natuurvergunningplicht zal ontstaan waardoor het bevoegd gezag alsnog de referentiesituatie kan beperken, net zoals bij extern salderen wordt gedaan. Aldus wordt mogelijk wel afbreuk gedaan aan de rechtszekerheid van de vergunninghouder. En daar komt bovenop dat ook zonder dergelijk mogelijk (afromings)beleid van het bevoegd gezag, bij wijzigingen van het project het additionaliteitsvereiste ook ten aanzien van te continueren onderdelen die worden gedekt door de onherroepelijke vergunning moet worden toegepast, waardoor er bij intern salderen dan de facto wel degelijk een toets aan artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn plaatsvindt bij de vergunningverlening. Zoals hiervoor uiteengezet (meer specifiek randnummers 42–45) acht ik dat niet in lijn met de Habitatrichtlijn noch met de rechtspraak van het Hof van Justitie.

48.

Als er wordt gesaldeerd met een eerder verleende milieutoestemming mag dat alleen met de gevolgen die horen bij onderdelen die feitelijk zijn gerealiseerd en structureel in gebruik zijn. Onderdelen die wel zijn gerealiseerd maar structureel niet meer in gebruik zijn, mogen alleen worden ingezet als ze zonder natuurtoestemming weer in gebruik kunnen worden genomen (r.o. 19.3 en 19.4). Onbenutte ruimte, dat wil zeggen gerealiseerde onderdelen die niet feitelijk worden benut, mag wel worden betrokken in de referentiesituatie, althans dat leid ik af uit de overweging:

“De onbenutte ruimte (het verschil tussen vergunde en feitelijk benutte ruimte) in onderdelen van een milieutoestemming die zijn gerealiseerd en worden gebruikt, mag dus in de referentiesituatie worden betrokken” (laatste zin van r.o. 19.4).

De Afdeling hanteert hier wat andere terminologie dan de provincies in hun beleidsregels over extern salderen, maar de uitleg van de Afdeling komt er volgens mij op neer dat een bestaande kippenstal die is vergund voor 200 kippen terwijl maar 100 kippen in die stal aanwezig zijn, in de referentiesituatie voor 200 kippen geldt. Als er een vergunning is verleend voor twee kippenstallen voor ieder 100 stuks en er is maar één stal gebouwd, dan telt alleen die gerealiseerde stal met 100 kippen mee voor de referentiesituatie.

49.

Let wel: in het aangehaalde ‘schema beoordelingskader’ (https://www.raadvanstate.nl/publish/library/42/stroomschema_rvs.pdf) staat dat het moet gaan om ‘structureel in gebruik’. In de uitspraak zelf staat echter dat het gaat om activiteiten die niet structureel buiten gebruik zijn gesteld. Dat kan voor de bewijsvoering een belangrijk verschil zijn. In het kippenvoorbeeld zou een tweede stal die wel gerealiseerd is maar nog niet gevuld met kippen volgens het schema niet tot de referentiesituatie behoren (de stal is immers niet ‘structureel in gebruik’), maar volgens de letterlijke tekst van de uitspraak zou het wel tot de referentiesituatie kunnen behoren (tenzij duidelijk is dat de stal ook ‘structureel buiten gebruik is gesteld’).

50.

De Afdeling overweegt uitdrukkelijk dat dit kader voor alle vormen van salderen geldt, dus ook voor extern salderen. De rechtspraak voor extern salderen wordt aldus gewijzigd en strenger (r.o. 19.5). Of dat in de praktijk daadwerkelijk strenger uitpakt vraag ik me af, omdat het kader overeenkomt met de beleidsregels salderen die de provincies al hanteren (zie https://www.bij12.nl/onderwerp/stikstof/passende-beoordeling/provinciale-beleidsregels-salderen/voor een overzicht van de beleidsregels, na de PAS-uitspraak geformuleerd en steeds geactualiseerd).

G) Beleidsruimte

51.

Omdat de inzet van intern salderen een mitigerende maatregel is die alleen in een passende beoordeling mag worden betrokken in het kader van een beslissing op een aanvraag om een natuurvergunning, kan het bevoegd gezag beleid voeren over de ruimte die in de referentiesituatie mag worden betrokken. Er kan de keuze worden gemaakt om, na afweging van de betrokken belangen, de inzet van onbenutte ruimte alsnog te beperken, of om een deel van het positieve salderingsresultaat af te romen (r.o. 19.9).

52.

Het via beleidsregels verder beperken van de inzet van de referentiesituatie kan bijdragen aan de totale stikstofreductie. Dat betekent echter niet dat, als de inzet wordt beperkt, al wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Zoals uit de Amercentrale-uitspraak blijkt, wordt met de enkele omstandigheid dat een specifieke activiteit bij vergunningverlening wordt beperkt, onvoldoende inzichtelijk gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn (ECLI:NL:RVS:2024:4909, r.o. 28.2). In de Delversduin-uitspraak is dat herhaald. In die uitspraak benadrukt de Afdeling dat de motivering van het additionaliteitsvereiste project-overstijgend is en ziet op de vraag of zodanige instandhoudings- en/of passende maatregelen zullen worden getroffen voor een Natura 2000-gebied, dat daardoor mitigerende maatregelen die worden getroffen ten behoeve van individuele projecten niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel. Als motivering volstaat het niet om te wijzen naar de (in die zaak toch opmerkelijke) verhouding tussen het wel (2%) en het niet-ingezette deel (98%) van de referentiesituatie (ABRvS 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404, r.o. 19.3–19.5). Ook eerder overwoog de Afdeling uitdrukkelijk dat het feit dat een beëindiging van een bestaande activiteit maar een kleine vermindering van de stikstofbelasting op een gebied zou geven, niet relevant is voor de vraag of de beëindiging niet als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet (ABRvS 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4540, r.o. 23.4).

53.

De rechtbanken morrelen mijns inziens terecht aan deze strikte lijn. De rechtbank Overijssel overweegt ook na de Delversduin-uitspraak expliciet dat bij de beoordeling of een maatregel kwalificeert als een passende maatregel, mee kan wegen dat de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied als gevolg van de melkrundveetak relatief klein is, namelijk ongeveer 1% van de afname van de stikstofdepositie op dat gebied als gevolg van wél getroffen maatregelen. Hieruit volgt volgens de rechtbank dat de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet binnen afzienbare termijn zou leiden tot een daling van stikstofdepositie en dus niet noodzakelijk is (Rb. Overijssel 12 juni 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:3739, r.o. 11.6.). Saillant detail is dat uit de uitspraken volgt dat het in de Overijsselse zaak gaat om een potentiële reductie van 486 mol stikstof/ha/jaar op het betrokken Natura 2000-gebied, terwijl het in de aangehaalde Afdelingsuitspraak uit 2023 gaat om een potentiële reductie met 0,02 mol stikstof/ha/jaar op het in die zaak betrokken Natura 2000-gebied. De Afdeling houdt daarin dus onverkort vast aan de lijn dat elke reductie — hoe klein ook — van belang kan zijn voor de te treffen maatregelen. Een gelijke reductiemogelijkheid van 0,02 mol stikstof/ha/jaar ontlokte de rechtbank Oost-Brabant juist de hartenkreet ‘het lot van de Veluwe zal niet afhangen van de mitigerende maatregel ten behoeve van dit project’ (Rb. Oost-Brabant 19 oktober 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:4983, r.o. 6.4).

54.

Mijn conclusie is dat de huidige Afdelingslijn betekent dat provinciaal beleid dat inzet op afromen bij intern en extern salderen, nog niet zorgt voor een verlichting van de toets aan het additionaliteitsvereiste (de provincie Gelderland zet hier echter wel op in, zoals al aangehaald in randnummer 4). Het is afwachten of de Afdeling de strenge lijn voortzet, te meer omdat het Hof van Justitie de mate van ‘significantie’ van passende maatregelen wél in de beoordeling betrekt (HvJ EU 24 november 2011, ECLI:EU:C:2011:768, punt 126).

H) De nieuwe lijn is direct van toepassing en geldt met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2020

55.

De Afdeling heeft expliciet overwogen dat haar nieuwe lijn direct moet worden toegepast, ook in lopende vergunningprocedures en beroepsprocedures. Daarmee geldt de nieuwe rechtspraak mede voor bestaande activiteiten waarvoor vanwege eerdere rechtspraak juist vaststond dat er sinds 1 januari 2020 géén natuurvergunningplicht bestond, bijvoorbeeld vanwege afgegeven ‘positieve weigeringen’ (zie als voorbeeld van een in dit kader schrijnende zaak de in de randnummers 12 en 13 genoemde uitspraak van 17 januari 2024, waarin een exploitant van een vleeskalverenhouderij juist expliciet met het oog op de rechtszekerheid om een vergunning had gevraagd, maar tevergeefs). Voor al die activiteiten moet alsnog worden nagegaan op grond van het in de 18 december-uitspraken uiteengezette kader of er alsnog een vergunningplicht is, en zo ja, dan moet de vergunning worden aangevraagd en beoordeeld aan de hand van het nieuwe kader (r.o. 23 en 24).

I) Overgangsperiode: geen handhaving voor activiteiten die tussen 2020 en 2025 rechtmatig zijn aangevangen

56.

De pijn voor de initiatiefnemers die te goeder trouw geen natuurvergunning hebben aangevraagd of een positieve weigering hebben gekregen, wordt enigszins verzacht. De Afdeling heeft uit het oogpunt van rechtszekerheid een overgangsperiode van ruim vijf jaar vastgesteld tot 1 januari 2030. Dat betekent feitelijk dat er in die tijd niet mag worden gehandhaafd tegen het zonder natuurvergunning voortzetten van de activiteit, met ongetwijfeld de gedachte dat geen bestuursorgaan of rechtbank daar anders over zal oordelen.

57.

Hoe dit zich verhoudt tot de beginselplicht tot handhaving en hoe dit exact moet worden geduid in het perspectief van het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel, wordt niet toegelicht. Het lijkt me echter in lijn met de grondig gemotiveerde uitspraak van de Afdeling van begin 2024, die inhoudt dat er vanwege de daarin genoemde bijzondere omstandigheden, tot medio 2025 mocht worden afgezien van handhaving tegen de PAS-melders (ABRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:838, AB 2024/337, m.nt. Frins).

58.

Het gaat om activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart, na die datum nog in uitvoering zijn, en waarvan mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was. In de overgangsperiode moet actie worden ondernomen: een natuurvergunning aanvragen of de activiteit aanpassen (r.o. 24.4). De vraag is of de vergunning kan worden verleend als de staat van de natuur niet is verbeterd en het additionaliteitsvereiste een struikelblok blijft.

59.

In die overgangsperiode kunnen in voorkomende gevallen wel andere maatregelen door het bevoegd gezag worden genomen die sowieso al mogelijk waren, zoals het handhaven op basis van de specifieke zorgplicht of het vaststellen van maatwerkvoorschriften (r.o. 24.4 en 24.5). Of het bevoegd gezag inderdaad tot dergelijke maatregelen kan komen is nog de vraag. Zo wordt het in artikel 11.9 lid 3 Bal, over de bescherming van Natura 2000-gebieden, uitgesloten om een maatwerkvoorschrift te stellen als over dat onderwerp een voorschrift aan een (natuur)omgevingsvergunning kan worden verbonden. De achtergrond hiervan is dat voorschriften optimaal worden afgestemd op andere vergunningvoorschriften, zodat de activiteit als geheel integraal beoordeeld en geregeld wordt (Stb. 2021, 22, NvT Aanvullingsbesluit natuur, p. 218). Voor de overgangssituaties kan er nu juist wel een omgevingsvergunning benodigd zijn en dan staat artikel 11.9 lid 3 Bal dus aan maatwerkvoorschriften in de weg. Handhaving op basis van de specifieke zorgplicht lijkt ook niet voor de hand te liggen. Ten eerste lijkt de rechtspraak erheen te bewegen dat er sprake moet zijn van een ‘evidente’ strijd met de zorgplicht (o.a. Rb. Midden-Nederland 13 augustus 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:4910, M en R 2024/110, m.nt. Collignon en, weliswaar minder expliciet, Rb. Noord-Nederland 12 juni 2025, ECLI:NL:RBNNE:2025:2278, M en R 2025/90, m.nt. Collignon) en de vraag is of bepaalde (tijdelijke) stikstofemissies hier dan onder vallen. Ten tweede heeft de Afdeling in de 18-decemberuitspraken juist een overgangsperiode van vijf jaar ‘gegund’ aan initiatiefnemers en lijkt het niet passend binnen het evenredigheidsbeginsel, met name gelet op de toets aan de evenwichtigheid, om dan wel op grondslag van een andere bepaling met hetzelfde doel, te weten de bescherming van Natura 2000-gebieden, te gaan handhaven.

60.

Het is prijzenswaardig dat de Afdeling de gevolgen van de nieuwe rechtspraak onderkent en tegemoetkomt aan de rechtszekerheid. Of vijf jaar voldoende is om tot een bevredigende oplossing te komen valt niet te voorzien, maar de termijn is gelet op de al langer dan vijf jaar voortslepende situatie bij de PAS-melders (zie ook het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Omgevingswet (maatwerkaanpak PAS-projecten)’ dat nu door de Eerste Kamer wordt behandeld, Kamerstukken I 2025/26, 36755, nr. B) naar alle waarschijnlijkheid zeker niet te ruim. Dat er een grens moet worden getrokken voor een generiek geformuleerde overgangsbepaling is ook duidelijk. Ik meen dat omwille van de rechtszekerheid van initiatiefnemers ruimhartig door het bevoegd gezag én door rechters in het kader van handhavingsverzoeken van derden dient te worden gekeken naar het voldaan zijn aan het door de Afdeling gehanteerde criterium van ‘fysiek zijn gestart’ voor het van toepassing zijn van de overgangsperiode. De rechtbank Gelderland doet dat bijvoorbeeld door het uitzetten van de bouwlocatie en de aanleg van een (bouw)straat voldoende te achten voor het fysiek starten van de nieuwbouw van een geitenstal ter vervanging van een oude geitenstal. Op grond daarvan oordeelt de rechtbank dat GS van Gelderland het handhavingsverzoek terecht hebben afgewezen (Rb. Gelderland 25 juli 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:6052). De voorzieningenrechtervan de Afdeling volgt dit oordeel (ABRvS (vzr.) 15 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4906).

Afrondend

61.

Kortom, ook naar de stand van de huidige (Afdelings)rechtspraak resteren nog vele vragen. Ik voeg daar tot besluit nog aan toe dat de 18 december-uitspraken zien op projecten. Artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn gaat over zowel plannen als projecten. Er lijkt dan ook geen reden te zijn om bij intern salderen onderscheid te maken tussen plannen en projecten. Het nieuwe kader dat intern salderen in de passende beoordeling moet worden meegenomen als mitigerende maatregel mits wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste, zou dan ook gelden voor plannen. Dat in een uitspraak over een bestemmingsplan van 24 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5417), een week na de 18 december-uitspraak, nog wordt verwezen naar het oude toetsingskader, lijkt me eerder een (afstemmings)foutje dan een bewuste keuze. Wel denk ik dat bij een plan het verdwijnen van bepaalde activiteiten en functies eerder onderdeel van het plan zelf is. Daarvoor is dan wel nodig dat het gaat om een rechtstreeks, onlosmakelijk gevolg van het plan (zie o.a. ABRvS 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:784, r.o. 27 e.v., M en R 2016/81, m.nt. Kaajan). De Afdeling heeft daarvoor ook het criterium van ‘ruimtelijke samenhang’ gehanteerd, waar in de literatuur kritiek op is geuit (ABRvS 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2073, M en R 2022/106, m.nt. Kaajan). In lijn met de SABIC-uitspraak (zie randnummer 30 hiervoor) kan ik me voorstellen dat bij plannen wordt beoordeeld of er sprake is van onlosmakelijke samenhang, wat naar mijn oordeel bijvoorbeeld het geval is bij rechtstreekse, onlosmakelijke gevolgen van het plan zoals het verdwijnen van een agrarische functie vanwege op die grond geplande woningbouw. Het lijkt mij daarom zo te zijn dat er bij plannen eerder situaties zijn waarbij een maatregel een onderdeel van het plan is, en niet een mitigerende maatregel voor het plan.

62.

In ieder geval is duidelijk dat de betrokken overheidsorganen na de 18 december-uitspraken met de handen in het haar zitten en voor een aanzienlijke opgave staan. Ten eerste zijn er de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn tot het treffen van de benodigde instandhoudings- en passende maatregelen. Ten tweede is er de nog niet opgeloste legalisatie van de PAS-melders, benodigd sinds mei 2019, en de interimmers die met het PAS werden gelegaliseerd. Daar komt nu ten derde bij de legalisatie van de ‘intern saldeerders’ waar de Afdeling tot 1 januari 2030 de tijd voor geeft. Dan is opgave vier de toestemmingverlening voor gewenste projecten, zoals de woningbouw, verduurzamingsprojecten etc. De Natuurherstelverordening (Verordening (EU) 2024/1991, van kracht sinds 18 augustus 2024) zorgt ook voor nieuwe natuuropgaven. Ik verwijs kortheidshalve naar twee artikelen die de — na de laatste wijzigingen in de trialoog — aangenomen tekst van de Natuurherstelverordening bespreken: R.H.W. Frins e.a., ‘De EU-Natuurherstelverordening: krijgt de natuur eindelijk de plek die zij verdient? Deel I: de inhoud van de verordening’, SEW 2025/94 en P. Mendelts, ‘Gaat de Europese Natuurherstelverordening echt leiden tot herstel van de natuur?’, M en R 2025/79.

63.

En daar komt bij dat niet alleen stikstof, maar bijvoorbeeld ook de waterkwantiteit- en kwaliteit van grote invloed zijn op de Natura 2000-gebieden. De Ministeriële Commissie Economie en Natuurherstel — die is ingesteld na de 18 december-uitspraken en de Greenpeace-uitspraak — is in april 2025 weliswaar met een ‘Startpakket Nederland van het slot’ gekomen (Kamerstukken II 2024/25, 35334, nr. 362), maar concrete acties — ook de aangekondigde ‘rekenkundige ondergrens’ van 1 mol stikstof/ha/jaar wordt eerst in een proefprocedure getest, zie Kamerstukken II 2025/26, 35334 nr. 415 — blijven tot op heden uit.

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten

A. Collignon is advocaat bij Stibbe te Amsterdam.