RvS, 04-02-2009, nr. 200802524/1

Bij besluit van 13 maart 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) aan de stichting Stichting Faunabeheereenheid Utrecht (hierna: de Faunabeheereenheid) onder het stellen van voorschriften ontheffing verleend van het verbod tot het doden met het geweer van grauwe ganzen (Anser anser) voor de perioden van 1 april tot 1 oktober in de jaren 2007 en 2008, alsmede van het verbod tot het zoeken, schudden, rapen en met plantaardige olie insmeren of doorprikken van eieren van de grauwe gans voor de periode van 1 april 2007 tot 9 maart 2009.

Bij besluit van 26 juni 2007 heeft het college het door de stichting Stichting De Faunabescherming (hierna: De Faunabescherming) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 3 maart 2008, verzonden op 14 maart 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door De Faunabescherming daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft De Faunabescherming bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2008, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2008, waar De Faunabescherming, vertegenwoordigd door [secretaris], en [voorzittter], en het college, vertegenwoordigd door mr. P. Wink en drs. R. Beenen, beiden ambtenaar in dienst van de provincie Utrecht, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door mr. O.W. Wagenaar en ing. J. Nuissl.

Ingevolge artikel 9 van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw), is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.

Ingevolge artikel 10 is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.

Ingevolge artikel 11 is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.

Ingevolge artikel 12 is het verboden eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen.

Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, zoals dit luidde ten tijde en voor zover thans van belang, kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 12 ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen.

Blijkens haar statuten is het doel van De Faunabescherming de bevordering van een ethisch en wetenschappelijk verantwoord beleid en beheer van met name de in het wild levende fauna. Het werkterrein van De Faunabescherming is Nederland, maar kan zich bij uitzondering ook uitstrekken tot buiten de landsgrenzen. Ter zitting heeft De Faunabescherming onweersproken gesteld dat zij dit doel onder meer tracht te verwezenlijken door het organiseren van voorlichtingsbijeenkomsten, het uitgeven van een eigen blad, het onderhouden van een website en het overleggen met bestuursorganen over milieuaangelegenheden. Gelet hierop, kan niet worden staande gehouden dat De Faunabescherming niet opkomt voor een algemeen belang dat zij krachtens haar doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. De rechtbank heeft De Faunabescherming derhalve terecht als belanghebbende aangemerkt.

De Faunabescherming bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten de door de Faunabeheereenheid gevraagde ontheffing te verlenen. Volgens De Faunabescherming is feitelijk ontheffing verleend met het doel de omvang van de populatie grauwe ganzen te beperken en heeft de rechtbank miskend dat artikel 9 van richtlijn 79/409/EEG (hierna: de Vogelrichtlijn) en artikel 68 van de Ffw aan ontheffingverlening voor dergelijk populatiebeheer in de weg staan. Zij stelt dat ontheffingverlening met als doel populatiebeheer ingevolge de Ffw en het Besluit beheer en schadebestrijding dieren ten aanzien van verschillende grote hoefdieren is geoorloofd, maar dat artikel 9 van de Vogelrichtlijn ontheffingverlening met dat doel ten aanzien van vogels niet toestaat. Artikel 68 van de Ffw en artikel 9 van de Vogelrichtlijn brengen mee dat slechts ontheffing mag worden verleend voor maatregelen die ertoe strekken vogels te weren of te verjagen van plaatsen waar zij belangrijke schade zouden kunnen aanrichten, aldus De Faunabescherming.

Met de rechtbank wordt overwogen dat, anders dan De Faunabescherming kennelijk meent, ontheffing is verleend met als doel het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen, zoals bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c van de Ffw. De op grond van de ontheffing in te zetten middelen om die schade te voorkomen, omvatten populatiereducerende maatregelen. Het betoog van De Faunabescherming dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 9 van de Vogelrichtlijn en artikel 68 van de Ffw ten aanzien van vogels aan ontheffingverlening met als doel populatiebeheer in de weg staan, berust derhalve op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. Dit betoog faalt.

Voor zover De Faunabescherming heeft bedoeld te betogen dat artikel 9 van de Vogelrichtlijn en artikel 68 van de Ffw aan ontheffingverlening in de weg staan, omdat populatiereducerende maatregelen als middel ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen niet zijn geoorloofd en bovendien in dit geval andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn, wordt als volgt overwogen.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, tweede streepje, van de Vogelrichtlijn, mogen de lidstaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8 ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen.

Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 68 van de Ffw. Niet is gebleken dat dit niet op een juiste wijze is geschied. Dit brengt mee dat de rechtbank het in bezwaar gehandhaafde besluit tot ontheffingverlening terecht aan de hand van artikel 68 van de Ffw heeft beoordeeld. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 11 juli 2002 (arrest C-62/00, Marks & Spencer, Jur. 2002, blz. I-6325), laat dit evenwel onverlet dat dit artikel ook na implementatie moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, tweede streepje, van de Vogelrichtlijn.

Ten aanzien van de in artikel 9 van de Vogelrichtlijn geboden mogelijkheid voor de lidstaten om af te wijken van in die richtlijn neergelegde verbodsbepalingen, heeft het Hof in zijn arrest van 8 juni 2006 (arrest C-60/05, WWF Italia e.a., Jur. 2006, blz. 5083) in overweging 34 onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie overwogen dat, aangezien het hier gaat om een uitzonderingsregeling, die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke voor elke afwijking de autoriteit die het besluit neemt moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan, de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering welke verwijst naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten.

Het college heeft het in bezwaar gehandhaafde besluit gemotiveerd met verwijzing naar het Faunabeheerplan Utrecht 2004 - 2008 en het daarbij behorende appendix. Hieruit komt naar voren, samengevat weergegeven, dat zich ten aanzien van de populatie grauwe ganzen in de provincie Utrecht sinds enige jaren een spectaculaire groeitrend voordoet. De ontwikkeling van door grauwe ganzen veroorzaakte schade is bovendien zodanig, dat een spoedig ingrijpen in de vorm van populatiebeheer gewenst is. Aannemelijk is dat het terugbrengen van de overzomerende populatie aan het verminderen van door grauwen ganzen veroorzaakte schade zal bijdragen. Als uitgangspunt wordt hierbij gehanteerd dat de populatie wordt teruggebracht tot de circa 4300 exemplaren die deze in 1998 telde, omdat de destijds veroorzaakte schade acceptabel wordt bevonden. Om deze populatieomvang te bereiken is gedurende drie jaren een populatiereductie van 2800 exemplaren per jaar noodzakelijk. Het verwijderen van volwassen exemplaren uit de populatie wordt in het Faunabeheerplan beschouwd als de meest effectieve methode om de gewenste populatieomvang te bereiken en aldus belangrijke schade aan gewassen te voorkomen.

Evenals de rechtbank, ziet de Afdeling geen reden te twijfelen aan de juistheid van de in het Faunabeheerplan en het appendix neergelegde conclusies. Op grond van die conclusies heeft het college in dit geval een oorzakelijk verband tussen het aantal grauwe ganzen en de veroorzaakte schade in de provincie aannemelijk mogen achten. Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling van 9 maart 2006 (zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=13173">200601692/1a>), terecht overwogen dat populatiereducerende maatregelen als middel ter voorkoming van die schade gerechtvaardigd kunnen zijn.

De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen geen andere bevredigende oplossingen, zoals verjaging of verstoring, dan populatiereducerende maatregelen bestonden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college ter zitting onweersproken heeft gesteld dat reeds bij de totstandkoming van het Faunabeheerplan en het appendix is geconcludeerd dat geen andere bevredigende oplossingen beschikbaar waren. Voorts wordt meegewogen dat, zoals het college eveneens ter zitting heeft gesteld, in het verleden toegepaste alternatieve methoden om schade te voorkomen niet effectief gebleken zijn.

De verwijzing naar het rapport van SOVON Vogelonderzoek Nederland baat De Faunabescherming in dit verband niet. Weliswaar worden in de door De Faunabescherming overgelegde passages uit dat rapport kanttekeningen geplaatst bij de effectiviteit van onder meer afschot om tot populatiereductie te komen, maar uit die passages kan niet worden afgeleid dat in het voorliggende geval ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen andere bevredigende oplossingen dan populatiereducerende maatregelen bestaan.

Ten aanzien van het betoog van De Faunabescherming dat de verleende ontheffing ten onrechte niet is beperkt tot maatregelen op of nabij percelen ten aanzien waarvan zich een concrete dreiging van belangrijke schade voordeed, wordt overwogen dat, gelet op het door het college aan het in bezwaar gehandhaafde besluit ten grondslag gelegde Faunabeheerplan en het daarbij behorende appendix, aannemelijk is dat de dreiging van schade zich in de gehele provincie Utrecht voordeed. Onder die omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat niet in de gehele provincie maatregelen ter voorkoming van belangrijke schade mochten worden genomen.

Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college in redelijkheid tot het verlenen van de ontheffing met daaraan verbonden voorschriften heeft kunnen besluiten.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.

w.g. Slump w.g. Neuwahl

voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2009

280-546.