HvJ EU, 13-05-2014, nr. C-184/11

Het Koninkrijk Spanje betoogt dat het Hof voor elk van de bestreden beschikkingen moet vermelden welke bedragen nog niet zijn teruggevorderd, aangezien die lidstaat krachtens zijn nationale recht de door het Hof opgelegde sancties moet doorberekenen aan de lagere nationale entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de schending van het Unierecht.

Dienaangaande zij benadrukt dat de interne verdeling van de bevoegdheden van de centrale en decentrale instanties de toepassing van artikel 260 VWEU onverlet laat, aangezien enkel de betrokken lidstaat jegens de Europese Unie verantwoordelijk blijft voor de nakoming van Unierechtelijke verplichtingen (zie in die zin arrest Commissie/Spanje, EU:C:2012:781, punt 132).

De vaststelling van de niet-nakoming door het Hof in de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU mag bijgevolg niet afhangen van de bijzonderheden van de interne organisatie van de betrokken lidstaat.

Voorts volgt uit de overwegingen in punt 22 van het onderhavige arrest dat het aan het Koninkrijk Spanje staat om de individuele situatie van elke betrokken onderneming te onderzoeken en het precieze bedrag te berekenen van de steun die daadwerkelijk had moeten worden teruggevorderd overeenkomstig de bestreden beschikkingen, rekening houdend met de aanwijzingen die uit die beschikkingen blijken.

Dat verzoek van het Koninkrijk Spanje moet dus worden afgewezen.

De Commissie is van mening dat het geheel van juridische en feitelijke gegevens over de vastgestelde niet-nakoming er een aanwijzing voor vormt dat voor de effectieve voorkoming dat zich in de toekomst vaker dergelijke inbreuken op het Unierecht voordoen, vereist is dat een afschrikkende maatregel, zoals de veroordeling tot betaling van een forfaitaire som, wordt genomen.

Op basis van haar mededeling van 13 december 2005, met als titel ‘Uitvoering van artikel 228 van het EG-Verdrag’ [SEC(2005) 1658] (PB 2007, C 126, blz. 12), zoals bijgewerkt door haar mededeling van 20 juli 2010, met als titel ‘Uitvoering van artikel 260 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie — Aanpassing van de gegevens die worden gebruikt voor de berekening van forfaitaire sommen en dwangsommen die de Commissie het Hof van Justitie voorstelt in niet-nakomingsprocedures’ [SEC(2010) 923/3], stelt de Commissie voor het bedrag van die forfaitaire som te berekenen door in een eerste fase een bedrag per dag vast te stellen dat de uitkomst is van de vermenigvuldiging van een basisforfait met een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en een ‘factor n’, waarbij rekening wordt gehouden met zowel de financiële draagkracht van de in gebreke blijvende lidstaat als het aantal stemmen waarover die lidstaat in de Raad van de Europese Unie beschikt. Om het totale bedrag van de forfaitaire som te verkrijgen, moet dat bedrag per dag in een tweede fase worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de niet-nakoming heeft voortgeduurd.

Aangaande de duur van de inbreuk is de Commissie van mening dat de vastgestelde niet-nakoming 2 500 dagen vanaf de datum van uitspraak van het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2006:777) heeft geduurd. Die duur is het gevolg van het feit dat het Koninkrijk Spanje de terugvordering van de betrokken onrechtmatige steun heeft willen vertragen door de Commissie pas na de verzending van het met redenen omkleed advies, dat wil zeggen meer dan acht jaar na de vaststelling van de bestreden beschikkingen, op de hoogte te brengen van bepaalde moeilijkheden die het daarbij had ondervonden.

Aangaande de ernst van de inbreuk herinnert die instelling aan de centrale plaats die de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun innemen. Zij benadrukt voorts dat meer dan honderd ondernemingen de betrokken steunregelingen hebben genoten en dat de ernst van de vastgestelde inbreuk blijkt uit het niet-teruggevorderde steunbedrag, dat 569 041 135,75 EUR beloopt, dat wil zeggen 87 % van het totale terug te vorderen bedrag. Voorts merkt zij op dat dit niet het eerste geval is waarin het Koninkrijk Spanje zijn verplichtingen om onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun onverwijld en daadwerkelijk terug te vorderen, niet is nagekomen.

Gelet op deze feiten is de Commissie van mening dat een forfaitaire som van 64 543 500 EUR aangepast is aan de omstandigheden en evenredig aan de betrokken niet-nakoming en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat. Dat bedrag is de uitkomst van de vermenigvuldiging van een bedrag van 25 817,40 EUR per dag — dat wordt verkregen door vermenigvuldiging van een basisforfait van 210 EUR per dag, een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 9 op een schaal van 1 tot 20 en een factor ‘n’ van 13,66 — met het getal 2 500, zijnde de in dagen uitgedrukte duur van de inbreuk.

Het Koninkrijk Spanje merkt allereerst op dat het Hof niet gebonden is aan de door de Commissie gebruikte methode, die voortvloeit uit de in punt 48 van het onderhavige arrest vermelde mededeling.

Het benadrukt vervolgens dat de vertraging in de terugvordering van bepaalde bedragen geen gevolg van niet-uitvoering van het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2006:777) is, maar van een verschil in opvatting over de in de procedure voor de terugvordering van de steun toepasselijke criteria, waarbij de Commissie gedeeltelijk ervoor verantwoordelijk is dat deze meningsverschillen zijn blijven bestaan.

Het Koninkrijk Spanje betwist bovendien de ernst van de inbreuk op grond dat de Commissie in de onderhavige zaak voor de eerste keer haar bevoegdheden inzake staatssteun met betrekking tot belastingmaatregelen uitoefent, hetgeen het belang van de in casu beweerdelijk geschonden bepalingen relativeert. De coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk moet dus op 1 worden vastgesteld.

Het is voorts van mening dat rekening moet worden gehouden met het feit dat de betrokken inbreuk slechts één regio betreft, die over een grote mate van autonomie beschikt en 6,24 % van het Spaanse bruto binnenlands product (bbp) uitmaakt, zodat het basisforfait op 13 EUR moet worden vastgesteld. Dat specifieke kenmerk heeft immers tot gevolg dat de ernst van de niet-nakoming geringer is, aangezien het de gevolgen van die niet-nakoming voor de algemene en bijzondere belangen beperkt.

Het Koninkrijk Spanje betoogt ten slotte dat de omstandigheid dat het Hof in twee andere zaken heeft vastgesteld dat die lidstaat de regels inzake staatssteun niet had nageleefd, irrelevant is.

Het leidt daaruit af dat het bedrag per dag dat voor de berekening van de forfaitaire som wordt gebruikt, moet worden beperkt tot 177,58 EUR.

Vooraf zij eraan herinnerd dat het aan het Hof staat om in elke zaak en aan de hand van de omstandigheden van het geding dat bij hem aanhangig is gemaakt, alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die hem vereist lijkt, de financiële sancties vast te stellen die passend zijn, zoals de veroordeling tot betaling van een forfaitaire som, met name om te voorkomen dat dergelijke inbreuken op het Unierecht zich vaker voordoen (arresten Commissie/Frankrijk, C-121/07, EU:C:2008:695, punt 59, en Commissie/Ierland, C-279/11, EU:C:2012:834, punt 66).

De veroordeling tot betaling van een forfaitaire som berust in wezen op de beoordeling van de consequenties van de niet-nakoming van de verplichtingen van de betrokken lidstaat voor de particuliere en de publieke belangen, met name wanneer de niet-nakoming heeft voortgeduurd lang na het arrest waarin zij oorspronkelijk is vastgesteld (arresten Commissie/Frankrijk, EU:C:2008:695, punt 58, en Commissie/Tsjechische Republiek, C-241/11, EU:C:2013:423, punt 40).

De veroordeling tot betaling van een forfaitaire som en de vaststelling, in voorkomend geval, van het bedrag van die som moeten in elk concreet geval gebaseerd blijven op alle relevante aspecten die zowel verband houden met de kenmerken van de vastgestelde niet-nakoming als met de houding van de lidstaat waarop de op grond van artikel 260 VWEU ingeleide procedure betrekking heeft. Dienaangaande verleent dit artikel het Hof een ruime beoordelingsbevoegdheid teneinde te beslissen om al dan niet een dergelijke sanctie op te leggen en in voorkomend geval het bedrag ervan te bepalen (zie in die zin arresten Commissie/Spanje, EU:C:2012:781, punt 141, en Commissie/Luxemburg, EU:C:2013:773, punten 58 en 59).

De voorstellen van de Commissie kunnen het Hof hierbij dus niet binden en vormen louter een nuttige referentiebasis. Evenzo zijn richtsnoeren als die in de mededelingen van de Commissie niet bindend voor het Hof, maar dragen zij ertoe bij dat de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie worden gewaarborgd (arresten Commissie/Portugal, C-70/06, EU:C:2008:3, punt 34, en Commissie/Griekenland, EU:C:2009:428, punt 112).

In de onderhavige zaak is het Hof van oordeel dat de volgende omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen om zich uit te spreken over de vordering van de Commissie tot veroordeling tot betaling van een forfaitaire som.

Aangaande in de eerste plaats de duur van de vastgestelde niet-nakoming wordt niet betwist dat de procedure voor de terugvordering van de betrokken onrechtmatige steun na de uitspraak van het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2006:777) meer dan vijf jaar heeft voortgeduurd.

Het is vaste rechtspraak dat de betrokken lidstaat ervoor dient te zorgen dat de verschuldigde bedragen daadwerkelijk worden terugbetaald. Te late terugvordering, nadat de gestelde termijnen zijn verstreken, voldoet niet aan de vereisten van het EG-Verdrag (zie in die zin arrest Commissie/Italië, C-496/09, EU:C:2011:740, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande zij opgemerkt dat het argument van het Koninkrijk Spanje dat de vastgestelde vertraging in de uitvoering van het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2006:777) wordt gerechtvaardigd door het bestaan van meningsverschillen met de Commissie die het gevolg zijn van het ontbreken van een relevant precedent, niet kan slagen.

Sommige van de problemen die deze lidstaat tijdens de procedure voor de terugvordering van de betrokken onrechtmatige steun aan de orde heeft gesteld, waren immers weliswaar volkomen nieuw, maar volgens vaste rechtspraak van het Hof moet een lidstaat die bij de tenuitvoerlegging van een staatssteunbeschikking van de Commissie op onvoorziene en onvoorzienbare moeilijkheden stuit of zich bewust wordt van gevolgen die de Commissie niet voor ogen heeft gehad, die problemen aan de Commissie voorleggen en daarbij passende wijzigingen van de betrokken beschikking voorstellen (arresten Commissie/Griekenland, C-354/10, EU:C:2012:109, punt 70, en Commissie/Italië, C-411/12, EU:C:2013:832, punt 38).

Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de Spaanse autoriteiten vóór de ontvangst van de aanmaningsbrief geen contact hebben opgenomen met de Commissie en de ondervonden problemen pas bijna twee jaar na de uitspraak van het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2006:777) aan die instelling uitvoerig zijn beginnen voor te leggen.

Daaruit volgt dat de aan het Koninkrijk Spanje verweten niet-nakoming heeft voortgeduurd gedurende een aanzienlijke periode die in geen geval verband houdt met moeilijkheden bij de terugvordering van de steun die was verleend op grond van onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar verklaarde regelingen.

Aangaande in de tweede plaats de ernst van de inbreuk dient te worden herinnerd aan de centrale plaats die de bepalingen van het EG-Verdrag inzake staatssteun innemen (arresten Commissie/Griekenland, EU:C:2009:428, punt 118, en Commissie/Spanje, EU:C:2012:781, punt 125).

De aan de bestreden beschikkingen en het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2006:777) ten grondslag liggende regels vormen immers de uitdrukking van een van de wezenlijke taken die aan de Unie zijn opgedragen krachtens artikel 2 EG, te weten de totstandbrenging van een gemeenschappelijke markt, en artikel 3, lid 1, sub g, EG, volgens hetwelk het optreden van de Gemeenschap een regeling omvat waardoor wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst (zie in die zin arrest Commissie/Griekenland, EU:C:2009:428, punt 119).

Het belang van de Unierechtelijke bepalingen die in een situatie als in casu zijn geschonden, blijkt met name uit het feit dat door de terugbetaling van de onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar verklaarde staatssteun de verstoring van de mededinging wordt opgeheven die voortkomt uit het concurrentievoordeel dat door deze steun wordt verschaft, en dat door deze terugbetaling de begunstigde het voordeel verliest dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten onwettig genoot (zie in die zin arrest Commissie/Spanje, EU:C:2012:781, punt 127).

Dienaangaande kan het door het Koninkrijk Spanje aangevoerde feit dat de bestreden beschikkingen het eerste geval vormen waarin de Commissie haar bevoegdheden inzake toezicht op staatssteun op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen heeft uitgeoefend, zo dit al vaststaat, in geen geval afdoen aan het belang van de terugvordering van de betrokken onrechtmatige steun na de kwalificatie in de bestreden beschikkingen van de regelingen op grond waarvan die steun is verleend.

In casu blijkt de betrokken onrechtmatige steun bijzonder concurrentieverstorend te zijn wegens het grote bedrag ervan en het grote aantal begunstigden ongeacht de economische sector waarin zij actief zijn (zie naar analogie arrest Commissie/Italië, EU:C:2011:740, punt 63).

Ook al bestaan er aan het einde van deze procedure nog aanzienlijke meningsverschillen tussen de partijen over de mate waarin de bestreden beschikkingen op de einddatum van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, niet ten uitvoer waren gelegd, gesteld dat wordt ingestemd met het in antwoord op een vraag van het Hof aangevoerde argument van het Koninkrijk Spanje dat het terug te vorderen bedrag op de datum van uitspraak van het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2006:777) 179,1 miljoen EUR en op de datum van de instelling van het onderhavige beroep 91 miljoen EUR beliep, het staat bovendien vast dat de bedragen van de nog terug te vorderen onrechtmatige steun op zichzelf beschouwd aanzienlijk waren en als zodanig zijn erkend door die lidstaat, en voorts dat meer dan 50 % van die bedragen op laatstgenoemde datum niet was teruggevorderd.

In de derde plaats zij opgemerkt dat reeds bij verschillende arresten niet-nakoming door het Koninkrijk Spanje is vastgesteld, doordat het onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun niet onverwijld en daadwerkelijk had teruggevorderd.

Naast de vaststelling in het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2006:777), waarvan de niet-uitvoering tot de onderhavige procedure heeft geleid, dat de bestreden beschikkingen niet onverwijld en daadwerkelijk ten uitvoer waren gelegd, heeft het Hof immers verschillende andere niet-nakomingen vastgesteld, met name in de arresten Commissie/Spanje (C-499/99, EU:C:2002:408), Commissie/Spanje (C-404/00, EU:C:2003:373), Commissie/Spanje (C-177/06, EU:C:2007:538), en Commissie/Spanje (C-529/09, EU:C:2013:31).

Voorts heeft het Hof in het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2012:781) vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje, door niet alle maatregelen te nemen die nodig waren ter uitvoering van het arrest Commissie/Spanje (EU:C:2002:408), de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.

Een dergelijke herhaling van inbreukmakende gedragingen van een lidstaat, in een specifieke sector van het optreden van de Unie, kan er een aanwijzing voor vormen dat voor de effectieve voorkoming dat zich in de toekomst vaker dergelijke inbreuken op het Unierecht voordoen, vereist is dat een afschrikkende maatregel, zoals de veroordeling tot betaling van een forfaitaire som, wordt genomen (arresten Commissie/Frankrijk, EU:C:2008:695, punt 69, en Commissie/Ierland, EU:C:2012:834, punt 70).

Gelet op bovenstaande overwegingen is het Hof van oordeel dat het in de onderhavige procedure gerechtvaardigd is om het Koninkrijk Spanje te veroordelen tot betaling van een forfaitaire som.

Aangaande het bedrag van die forfaitaire som moet, naast de overwegingen in de punten 63 tot en met 78 van het onderhavige arrest, de financiële draagkracht van het Koninkrijk Spanje in aanmerking worden genomen (zie in die zin arrest Commissie/Spanje, EU:C:2012:781, punt 131).

Het argument van het Koninkrijk Spanje dat het bedrag van de forfaitaire som moet worden verlaagd aangezien de inbreuk slechts één autonome regio betreft en niet zijn hele grondgebied, kan daarentegen niet slagen.

Anders dan die lidstaat betoogt, maakt die omstandigheid de ernst van de niet-nakoming immers niet geringer. Gelet op de overwegingen in de punten 69 tot en met 73 van het onderhavige arrest volgt die ernst met name uit de mate van verstoring van de mededinging als gevolg van de vastgestelde niet-nakoming, die wordt beoordeeld met inachtneming van het bedrag van de betrokken onrechtmatige steun, het aantal begunstigden en de multisectorale dimensie van de betrokken steunregelingen.

Op grond daarvan is het Hof van oordeel dat met de omstandigheden van het onderhavige geval naar behoren rekening wordt gehouden wanneer de forfaitaire som die het Koninkrijk Spanje moet betalen, op 30 miljoen EUR wordt vastgesteld.

Bijgevolg moet het Koninkrijk Spanje worden veroordeeld om aan de Commissie op de rekening ‘Eigen middelen van de Europese Unie’ een forfaitaire som van 30 miljoen EUR te betalen.