Rb. Amsterdam, 27-06-2013, nr. AWB-12, 1910

De rechtbank neemt de volgende feiten en omstandigheden als uitgangspunt.

Op 19 mei 2011 heeft eiser een toevoeging aangevraagd voor rechtsbijstand voor het voeren van een bezwaarprocedure gericht tegen een besluit van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) van 13 mei 2011, waarbij een bedrag van € 24.190,75 aan teveel betaalde Ziektewet-uitkering van eiser wordt teruggevorderd (het terugvorderings-besluit).

Bij besluit van 6 juni 2011 heeft verweerder eiser een toevoeging verleend onder nummer 4IT2176 voor het voeren van de bezwaarprocedure tegen het besluit van het Uwv van 13 mei 2011.

Op 28 september 2011 heeft eiser een toevoeging aangevraagd voor rechtsbijstand voor het voeren van een bezwaarprocedure tegen een besluit van het Uwv van 20 juli 2011, waarbij ter zake van de terugvordering van Ziektewet-uitkering is bepaald dat eiser maandelijks een bedrag van € 76,54 dient terug te betalen (het invorderingsbesluit).

Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiser afgewezen, omdat het verzoek betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan aanspraak kan worden gemaakt op rechtsbijstand op grond van de eerder verleende toevoeging met nummer 4IT2176. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Hierbij heeft verweerder, kort samengevat, overwogen dat het invorderingsbesluit dermate is verweven met het terugvorderingsbesluit dat sprake is van hetzelfde rechtsbelang. De aanvraag voor een tweede toevoeging is dan ook terecht afgewezen, aldus verweerder.

De rechtbank gaat uit van de volgende relevante regelgeving.

Op grond van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb kan het bestuur de toevoeging weigeren indien de aanvraag betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging.

Op grond van artikel 32 van de Wrb geldt de toevoeging uitsluitend voor het rechtsbelang ter zake waarvoor zij is verleend en, in het geval van een procedure, voor de behandeling daarvan in één instantie, de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak daaronder begrepen.

Op grond van artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 (Bvr) is bepaald dat onder procedure wordt verstaan een zaak die aanhangig is gemaakt bij een bij wet ingesteld tuchtrechtelijk college alsmede een zaak op het terrein van het burgerlijk recht of bestuursrecht die aanhangig is gemaakt bij, onder andere, de burgerlijke rechter, de administratieve rechter en het bestuursorgaan dat op grond van de Awb oordeelt over een bezwaar.

Op grond van artikel 11 van het Bvr worden als samenhangende procedures beschouwd zaken die gevoegd, gelijktijdig, aansluitend of nagenoeg aansluitend ter zitting als bedoeld in het eerste lid van artikel 7, zijn behandeld, en waarvoor één rechtsbijstandverlener is toegevoegd of meer dan één rechtsbijstandverlener mits zij deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en voor zover de zaken naar hun aard verknocht zijn.

Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013.

Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat verweerder in het bestreden besluit uitsluitend heeft beoordeeld of sprake is van hetzelfde rechtsbelang, maar niet of sprake is van diversiteit van procedures.

Deze beroepsgrond slaagt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt uit de artikelen 28, eerste lid, aanhef en onder b, en 32 van de Wrb, in onderlinge samenhang bezien, dat, indien sprake is van verschillende rechtsbelangen ter zake waarvan rechtsbijstand wordt gevraagd, in beginsel meer toevoegingen moeten worden verstrekt. Als sprake is van één rechtsbelang kan met één toevoeging worden volstaan, tenzij sprake is van verschillende procedures dan wel van één procedure waarin sprake is van meer dan één instantie als bedoeld in artikel 32 van de Wrb. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2012 (LJN: BY2478). Ook in het beleid van verweerder, zoals dat is neergelegd in het Handboek Toevoegen (artikel 32, aantekening 1), is bepaald dat, gelet op artikel 32, ten behoeve van dezelfde rechtzoekende meerdere toevoegingen kunnen worden afgegeven indien er sprake is van een diversiteit aan onderscheiden rechtsbelangen of, indien sprake is van hetzelfde rechtsbelang, van een diversiteit aan procedures.

Gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling en op het Handboek Toevoegen kon verweerder in het bestreden besluit dan ook niet volstaan met de vaststelling dat de aanvraag van eiser om een tweede toevoeging terecht is afgewezen, omdat in beide bezwaarprocedures sprake is van hetzelfde rechtsbelang. Verweerder had vervolgens moeten beoordelen of sprake was van diversiteit van procedures, te meer nu eiser reeds in bezwaar (subsidiair) had aangevoerd dat sprake was van diversiteit van procedures. Verweerder heeft dit ter zitting ook erkend. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook ondeugdelijk gemotiveerd.

Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

Eiser heeft aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in beide procedures sprake is van hetzelfde rechtsbelang. Aan het invorderingsbesluit ligt volgens eiser een ander feitencomplex ten grondslag dan aan het terugvorderingsbesluit. Bij het invorderingsbesluit gaat het om de actuele draagkracht van eiser, bij het terugvorderingsbesluit om het al dan niet bestaan van een loondoorbetalingsverplichting van de werkgever en het al dan niet gepleegd hebben van een benadelingshandeling. Verder is het rechtsgevolg van het invorderingsbesluit volgens eiser anders dan dat van het terugvorderingsbesluit. Het rechtsgevolg van het invorderingsbesluit is de vaststelling van de maandelijkse terugbetalingsverplichting, het rechtsgevolg van het terugvorderingsbesluit is de vaststelling van het ontbreken van een aanspraak op ziekengeld en de vaststelling van het totaal verschuldigde bedrag, aldus eiser.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat aan het terugvorderingsbesluit en het invorderingsbesluit hetzelfde feitencomplex ten grondslag ligt en dat het onderwerp van geschil vrijwel identiek is. Verder hebben beide besluiten gevolgen voor het recht van eiser op een uitkering. Volgens verweerder bestaat er dan ook een dermate grote verwevenheid tussen beide besluiten, dat sprake is van hetzelfde rechtsbelang.

Uit de rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraken van 7 november 2012, LJN: BY2478, van 16 september 2009, LJN: BJ7757 en van 27 juni 2001, LJN: AN6749) alsmede het Handboek Toevoegen (artikel 32, aantekening 2) leidt de rechtbank af dat bij de beoordeling of sprake is van hetzelfde rechtsbelang wordt gekeken naar het beoogde doel (het oogmerk waarmee om rechtsbijstand is verzocht) en de nauwe verwevenheid tussen beide procedures. Gelet op dit beoordelingskader is de rechtbank met verweerder van oordeel dat in beide zaken sprake is van hetzelfde rechtsbelang. Eiser beoogt immers met de beide bezwaarprocedures te voorkomen dat de Ziektewet-uitkering moet worden terugbetaald. Verder ligt het invorderingsbesluit in het verlengde van het terugvorderingsbesluit. Als het terugvorderingsbesluit wegvalt, valt daarmee ook de rechtsgrond van het invorderingsbesluit weg. Er is dan ook sprake van een zodanige verwevenheid tussen beide zaken dat zij hetzelfde rechtsbelang betreffen.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Tussen partijen is niet langer in geschil dat vervolgens moet worden beoordeeld of sprake is van diversiteit van procedures. Indien in beide zaken sprake is van hetzelfde rechtsbelang, worden immers toch twee toevoegingen verleend als sprake is van diversiteit van procedures. Partijen verschillen echter van mening over de criteria aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of sprake is van diversiteit van procedures.

De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiser twee procedures heeft gevoerd als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van het Bvr. Ook de rechtbank is dit oordeel toegedaan. Vast staat immers dat eiser twee zaken in bezwaar aanhangig heeft gemaakt bij het Uwv, één tegen het terugvorderingsbesluit en één tegen het invorderingsbesluit.

Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat geen sprake is van diversiteit van procedures, omdat beide bezwaarprocedures kort na elkaar zijn gevoerd, hetzelfde onderwerp van geschil hadden en dat het daaraan ten grondslag liggende feitencomplex vrijwel gelijk was. Verweerder heeft ter ondersteuning van zijn standpunt verwezen naar uitspraken van de Afdeling van 2 mei 2007 (LJN: BA4197) en 7 april 2010 (LJN: BM0195). In deze uitspraken heeft de Afdeling, kort samengevat, overwogen dat geen sprake is van verschillende procedures als beide procedures voor wat betreft het onderwerp van geschil en het eraan ten grondslag liggende feitencomplex (vrijwel) identiek zijn.

Eiser heeft aangevoerd dat toepassing van de criteria die zijn vermeld in de uitspraken waarop verweerder zich beroept, tot een cirkelredenering leidt. Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van diversiteit van procedures, hanteert de Afdeling in de uitspraken LJN: BA4197 en LJN: BM0195 hetzelfde - materiële - criterium als bij de beoordeling van de vraag of sprake is van hetzelfde rechtsbelang, te weten of sprake is van hetzelfde onderwerp van geschil en van hetzelfde feitencomplex. Als gevolg daarvan kan nooit sprake zijn van diversiteit van procedures als daarvoor al is vastgesteld dat sprake is van hetzelfde rechtsbelang. Eiser heeft aangevoerd dat de vraag of sprake is van diversiteit van procedures moet worden beoordeeld aan de hand van het formele criterium van artikel 1, aanhef en onder b, van het Bvr. Als twee zaken aanhangig zijn gemaakt, is sprake van twee procedures als bedoeld in die bepaling en is tevens sprake van diversiteit van procedures, aldus eiser.

Verweerder heeft in het verweerschrift aangegeven dat het enkele gegeven dat een bezwaarschriftprocedure onder het begrip ‘procedure’ valt als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van het Bvr niet met zich meebrengt dat bij het opnieuw indienen van een bezwaarschrift sprake is van diversiteit van procedures. In dit verband heeft verweerder verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2003 (LJN: AN9122). In die zaak had de rechtzoekende aangevoerd dat uit artikel 1, aanhef en onder b, van het Bvr volgt dat iedere bezwaarschriftprocedure een procedure betreft, zodat voor het voeren van twee bezwaarprocedures tegen twee besluiten ook twee toevoegingen hadden moeten worden verstrekt. De Afdeling volgde dit betoog niet. Omdat de behandeling van de beide bezwaren tegen de beide besluiten in één hoorzitting tezamen als één geheel had plaatsgevonden en was uitgemond in één besluit, volgt uit artikel 32 van de Wrb dat verweerder geen tweede toevoeging behoefde af te geven, aldus de Afdeling.

In reactie hierop heeft eiser verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van

27 november 2002 (LJN: AF1133). In deze uitspraak heeft de Afdeling, kort samengevat, overwogen dat twee afzonderlijke bezwaarprocedures zijn gevoerd tegen twee besluiten en dat de bezwaren niet in één besluit op bezwaar zijn afgedaan. Gelet hierop en op het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder b, van het Bvr was de Afdeling van oordeel dat sprake was van twee procedures en dat de aanvraag om een tweede toevoeging voor het voeren van de tweede bezwaarprocedure niet had mogen worden afgewezen. Eiser heeft erop gewezen dat ook in dit geval twee bezwaarprocedures zijn gevoerd en twee afzonderlijke besluiten op bezwaar zijn genomen.

De rechtbank heeft naast de door partijen genoemde uitspraken ook andere uitspraken van de Afdeling bekeken waarbij is getoetst of sprake is van diversiteit van procedures. In uitspraken van 12 september 2012 (LJN: BX7123) en van 7 november 2012 (LJN: BY2478) heeft de Afdeling getoetst aan hetzelfde criterium als in de onder 6.2. vermelde uitspraken LJN: BA4197 en BM0195, te weten of beide procedures voor wat betreft het onderwerp van geschil en het eraan ten grondslag liggende feitencomplex (vrijwel) identiek zijn.

In een uitspraak van 16 september 2009 (LJN: BJ7757) heeft de Afdeling overwogen dat de rechtzoekende ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar met betrekking tot de afwijzing van de aanvraag om een tweede toevoeging, twee procedures aanhangig had gemaakt, te weten een ontbindingsprocedure en een loonvorderingsprocedure bij de kantonrechter. Er was daarom sprake van twee procedures, aldus de Afdeling. Het bestreden besluit, waarbij was overwogen dat slechts één procedure aanhangig was gemaakt, was ondeugdelijk gemotiveerd. In een uitspraak van 2 juli 2007 (LJN: AN9122) heeft de Afdeling overwogen dat geen tweede toevoeging hoefde te worden afgegeven vanwege verschillende procedures, aangezien de behandeling van de beide bezwaarschriften in één hoorzitting tezamen als één geheel had plaatsgevonden en was uitgemond in één besluit. In deze uitspraken heeft de Afdeling niet getoetst aan het hiervoor vermelde criterium.

Naar het oordeel van de rechtbank biedt de jurisprudentie van de Afdeling op dit punt geen eenduidig en consistent beeld. De rechtbank houdt het ervoor dat verweerder na de materiële toets die hij moet aanleggen bij de beoordeling van de vraag of sprake is van hetzelfde rechtsbelang, een formele toets dient te hanteren bij de beoordeling van de vraag of sprake is van diversiteit van procedures. Dit betekent dat verweerder bij de beoordeling van een aanvraag om een tweede toevoeging, nadat is vastgesteld dat in beide zaken sprake is van hetzelfde rechtsbelang, naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend dient te toetsen of één of twee zaken aanhangig zijn (of worden) gemaakt bij een instantie als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van het Bvr. Indien twee zaken aanhangig zijn (of worden) gemaakt, is sprake is van twee procedures als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van het Bvr en is naar het oordeel van de rechtbank in beginsel sprake van diversiteit van procedures. Dit is slechts anders indien de bezwaren tegen de besluiten die hetzelfde rechtsbelang betreffen als één geheel behandeld worden in één hoorzitting en deze behandeling uitmondt in één besluit. Indien achteraf wordt vastgesteld dat sprake is van samenhangende zaken kan daarmee op grond van artikel 11 van het Bvr bij het vaststellen van de hoogte van de vergoeding rekening worden gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank sluit deze wijze van toetsen het beste aan bij de systematiek van de Wrb en het Bvr. Verder bieden de uitspraken LJN: AF1133, BJ7757 en AN9122 van de Afdeling hiervoor ook ruimte.

Voor een toetsing aan het – materiële – criterium zoals dat door de Afdeling in onder meer de uitspraken LJN: BA4197 en BM0195 is gehanteerd, ziet de rechtbank in de Wrb en het Bvr geen aanknopingspunten. Hantering van dat criterium leidt steevast tot de conclusie dat, als gevolg van de samenhang die er tussen de zaken is, geen sprake is van diversiteit van procedures. Dit leidt er feitelijk toe dat, zoals eiser terecht heeft opgemerkt, nooit sprake kan zijn van diversiteit van procedures indien sprake is van hetzelfde rechtsbelang. In dit verband wijst de rechtbank er nog op dat zij in de jurisprudentie van de Afdeling geen enkele uitspraak heeft kunnen vinden waarin de Afdeling, nadat is vastgesteld dat sprake is van hetzelfde rechtsbelang, tot de conclusie is gekomen dat tevens sprake is van diversiteit van procedures, waarbij dit laatste begrip is getoetst aan de hand van het criterium zoals dat in de uitspraken LJN: BA4197 en BM0195 is gehanteerd. Verder heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting desgevraagd geen – relevant – voorbeeld kunnen geven van een casus waarin sprake is van hetzelfde rechtsbelang en van diversiteit van procedures, waarbij dit laatste begrip is getoetst aan de hand van het hiervoor bedoelde materiële criterium.

Gelet op het hiervoor in rechtsoverweging 4.1. weergegeven beoordelingsproces – eerst de beoordeling of sprake is van hetzelfde rechtsbelang, en zo ja, daarna de beoordeling of sprake is van diversiteit van procedures – is de rechtbank van oordeel dat het niet zo kan zijn dat aan beide beoordelingen dezelfde toetsingscriteria ten grondslag liggen. Zou dat wel het geval zijn, dan zou de beoordeling van een tweede aanvraag altijd stranden indien sprake is van hetzelfde rechtsbelang. Naar het oordeel van de rechtbank strookt dat niet met de onder 4.1. opgenomen rechtspraak van de Afdeling, de Wrb en het beleid van verweerder zoals neergelegd in het Handboek Toevoegen (artikel 32, aantekening 1).

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank het standpunt van verweerder, zoals dat in het verweerschrift is weergegeven en ter zitting nader is toegelicht, niet volgt. Aangezien vaststaat dat eiser twee afzonderlijke bezwaarprocedures heeft gevolgd, is verweerder in de onderhavige kwestie ten onrechte tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van diversiteit van procedures. De aanvraag van eiser om een toevoeging voor de bezwaarprocedure tegen het invorderingsbesluit kan dan ook niet op die grond worden afgewezen. Gelet hierop is er geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak voorzien, omdat zij niet kan beoordelen of er nog andere gronden zijn op grond waarvan de aanvraag van eiser om een tweede toevoeging kan worden afgewezen. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

Op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 42,- aan hem te vergoeden.

De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Die kosten worden, onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.416,- (3 punten x factor 1 x € 472,-). Daarbij heeft de rechtbank 1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 13 september 2012 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 15 mei 2013.