HR, 03-04-1998, nr. 16563

HR, 03-04-1998, nr. 16563

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 03‑04‑1998

Inhoudsindicatie

Overeenkomst met de overheid; détournement de pouvoir; nietigheid overeenkomst.

3 april 1998

Eerste Kamer

Nr. 16.563 (C97/033HR)

AS

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

DE GEMEENTE ALKEMADE,

gevestigd te Roelofarendsveen, gemeente Alkemade,

EISERES tot cassatie,

advocaat: mr P.S. Kamminga,

tegen

[verweerder],

wonende te [woonplaats],

VERWEERDER in cassatie,

advocaat: mr E. van Staden ten Brink.

1. Het geding in feitelijke instanties

Verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - heeft bij exploit van 18 februari 1993 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd:

- nietig te verklaren, althans te vernietigen de tussen partijen gesloten en ten processe bedoelde overeenkomst;

- te verklaren voor recht dat het [verweerder] volstrekt vrij staat de te bouwen woningen te verhuren dan wel te verkopen aan niet-ingezetenen van de Gemeente Alkemade;

- de Gemeente te veroordelen om aan [verweerder] terug te betalen een bedrag van f 4.000,-- als ten onrechte door haar geïncasseerd;

- de Gemeente te veroordelen aan [verweerder] te vergoeden diens door het stellen van de eis van ingezetenschap resp. economische binding geleden en nog te lijden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

De Gemeente heeft de vorderingen bestreden.

De Rechtbank heeft bij vonnis van 4 mei 1994 de vorderingen afgewezen.

Tegen dit vonnis heeft [verweerder] hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Daarbij heeft hij zijn eis gewijzigd en de gevorderde verklaring voor recht aangepast in die zin dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door van [verweerder] te verlangen een overeenkomst aan te gaan van de strekking dat [verweerder] de ten processe bedoelde, te bouwen, woningen goeddeels uitsluitend zou verhuren of verkopen aan, resp. zou bestemmen voor ingezetenen van resp. economisch gebondenen aan de Gemeente Alkemade.

Bij arrest van 24 oktober 1996 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en de vorderingen van [verweerder] alsnog toegewezen.

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het Hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

[verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten. De conclusie van de Advocaat-Generaal Mok strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, voorzover het Hof [verweerder] vordering tot betaling door de Gemeente aan hem van een bedrag van f 4.000,-- heeft toegewezen, tot afwijzing van de hier genoemde vordering, en voor het overige tot verwerping van het beroep, met compensatie van kosten.

3. Beoordeling van het middel

3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) [verweerder] is eigenaar van het perceel grond, kadastraal bekend […], plaatselijk bekend [a-straat 1], [A]. Op het perceel bevindt zich de door [verweerder] geëxploiteerde horeca-gelegenheid "[B]".

(ii) Het voor dit perceel in december 1989 vigerende bestemmingsplan [A] bepaalde dat de grond bestemd was voor tuin, horeca en verkeer.

(iii) Op 20 december 1989 verzocht het architectenbureau [C] b.v. namens [verweerder] de Gemeente medewerking te verlenen aan de bouw van een vijftal woningen op de plaats van "[B]".

(iv) De Gemeente liet het architectenbureau op 22 februari 1990 weten in principe niet afwijzend te staan tegenover woningbouw op deze lokatie. Zij zegde toe daaraan haar medewerking te willen geven, "echter alleen dan ( ... ) indien vaststaat, dat de woningen voor inwoners van deze gemeente zijn bestemd".

(v) Bij brief van 1 november 1990 gaf het architectenbureau aan de Gemeente, daarbij afgaand op informatie van [verweerder], de namen op van drie in Alkemade woonachtige potentiële kopers van de volgens het (inmiddels bijgestelde) plan te bouwen vier woningen.

(vi) Vervolgens sloten [verweerder] en de Gemeente in december 1990 een overeenkomst met, kort gezegd, de volgende inhoud:

- de Gemeente ontwerpt een herziening van het bestemmingsplan voor het bedoelde perceel;

- [verweerder] betaalt de Gemeente f 4.000,-- (f 1.000,-- per woning) als bijdrage in de kosten daarvan;

- [verweerder] verbindt zich de door hem te bouwen woningen te verkopen of te verhuren aan ingezetenen en/of economisch gebondenen van de Gemeente, van welke verplichting hij ten aanzien van één woning kan worden vrijgesteld indien hij kan aantonen dat aanbieding van de woningen aan ingezetenen en/of economisch gebondenen genoegzaam heeft plaatsgevonden.

(vii) Op 2 januari 1991 verzocht [verweerder] de Gemeente om bouwvergunning voor de bouw van de bedoelde vier woningen.

(viii) Nadat zij op 2 september 1991 een voorbereidingsbesluit ex art. 21 WRO had genomen en het college van gedeputeerde staten op 26 november 1991 de vereiste verklaring van geen bezwaar had verleend, verleende de Gemeente bij besluit van 10 december 1991 vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan en vergunning voor het bouwplan.

(ix) [verweerder] heeft de Gemeente de ingevolge de onder (vi) vermelde overeenkomst verschuldigde f 4000,-- voldaan. Hij heeft geen uitvoering gegeven aan het bouwplan. Hij stelt dat de eis van de Gemeente om alleen aan ingezetenen/economisch gebondenen van Alkemade te verkopen/verhuren de kring van gegadigden zozeer verengd heeft dat een verantwoorde exploitatie op basis van het aanvankelijke plan niet mogelijk is.

3.2.1 [verweerder] heeft, voorzover in cassatie van belang, zijn hiervoor onder 1 vermelde vorderingen gegrond op de stelling, kort samengevat, dat de Gemeente door haar medewerking afhankelijk te stellen van vervulling van haar wensen op het gebied van de woonruimteverdeling en van betaling van een bijdrage in de kosten van de wijziging van het bestemmingsplan, haar publiekrechtelijke bevoegdheden voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor ze zijn gegeven, dat de overeenkomst daarom in strijd is met de wet en dus nietig en dat de Gemeente aldus jegens [verweerder] een onrechtmatige daad heeft gepleegd.

De Rechtbank heeft deze stelling verworpen, het Hof heeft haar gegrond geoordeeld.

3.2.2 Naar het oordeel van het Hof kunnen de bevoegdheden die de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan de Gemeente verleent, alleen strekken tot de behartiging van haar planologische belangen. Aan het herzien of verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan kon de Gemeente daarom geen voorwaarden verbinden ter behartiging van de door haar gewenste woonruimteverdeling. Ook biedt die wet - buiten het kader van een exploitatieverordening als bedoeld in artikel 42, over het bestaan en de toepasselijkheid waarvan in deze zaak niets is gesteld - geen basis voor het bedingen van een bijdrage in de kosten van een bestemmingsplanwijziging. Door aan de gevraagde medewerking de voorwaarden betreffende de woonruimteverdeling en de betaling van een bijdrage in de kosten van de wijziging van het bestemmingsplan (door het Hof en in het navolgende tesamen aangeduid als 'de Voorwaarden' ) te stellen heeft de Gemeente naar het oordeel van het Hof haar bevoegdheid voor een ander doel gebruikt, dan waarvoor zij is verleend. De aldus met schending van het verbod van détournement de pouvoir overeengekomen Voorwaarden achtte het Hof in strijd met de openbare orde en daarom nietig. Aangezien uit de inhoud van de overeenkomst en de tevoren tussen de Gemeente en [verweerder] gewisselde brieven blijkt dat de door de Gemeente toegezegde medewerking in onverbrekelijk verband staat met de door [verweerder] aanvaarde Voorwaarden, brengt de nietigheid van de Voorwaarden de nietigheid van de gehele overeenkomst mee.

Tegen deze oordelen keert zich het middel.

3.3.1 Voorzover het middel betrekking heeft op de voorwaarde betreffende verkoop of verhuur aan uitsluitend ingezetenen en/of economisch gebondenen van de Gemeente, faalt het om de volgende redenen.

3.3.2 Het Hof heeft met juistheid overwogen dat de bevoegdheden die de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan de Gemeente verleent, alleen strekken tot de behartiging van haar planologische belangen. Voorts geldt dat ingevolge art. 19 lid 1, laatste volzin, in verbinding met art. 15 lid 3 WRO aan de vrijstelling, bedoeld in art. 19, slechts voorwaarden mogen worden verbonden ter bescherming van de belangen ten behoeve waarvan de bepalingen, waarvan vrijstelling wordt verleend, in het bestemmingsplan zijn opgenomen. Het Hof heeft dan ook terecht overwogen dat de Gemeente aan het herzien of verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan geen voorwaarden kon verbinden ter behartiging van de door haar gewenste woonruimteverdeling.

Het Hof heeft voorts aangenomen dat aan de in december 1990 tussen de Gemeente en [verweerder] tot stand gekomen overeenkomst slechts deze betekenis toekomt, dat de Gemeente haar medewerking aan de gevraagde vrijstelling - waartegen de Gemeente kennelijk geen bezwaren van planologische aard had - afhankelijk stelde van [verweerder] aanvaarding van de Voorwaarden bij wege van contractuele verplichting.

In het licht van dit alles heeft het Hof niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Gemeente door aldus van haar bevoegdheid om, indien zij geen termen aanwezig achtte om aan de verzochte vrijstelling mee te werken, medewerking daaraan te weigeren, gebruik te maken om die medewerking afhankelijk te stellen van de contractuele aanvaarding door [verweerder] van de voorwaarde betreffende verkoop of verhuur aan uitsluitend ingezetenen en/of economisch gebondenen van de Gemeente, die bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is verleend, en dat de aldus met schending van het verbod van détournement de pouvoir overeengekomen voorwaarde in strijd is met de openbare orde en daarom nietig.

3.3.3 De in het middel vervatte klacht dat het Hof zijn beslissing niet - mede - heeft doen steunen op of ontleend aan waardering van de feiten en omstandigheden en de betrokken belangen in het onderhavige geval, voldoet niet aan de eisen van art. 407 Rv. nu het niet aangeeft op welke feiten, omstandigheden en belangen wordt gedoeld.

De klacht tenslotte dat het Hof een innerlijk tegenstrijdige motivering heeft gegeven, berust blijkens het hiervoor in 3.3.2 overwogene op een onjuiste lezing van het arrest.

3.4 Voorzover het middel betrekking heeft op de voorwaarde betreffende de betaling van een bijdrage in de kosten van 2 de wijziging van het bestemmingsplan, faalt het wegens gebrek aan belang.

Het Hof heeft - in cassatie onbestreden - in zijn rov. 6.3 geoordeeld dat uit de inhoud van de overeenkomst en de tevoren tussen de Gemeente en [verweerder] gewisselde brieven blijkt dat de door de Gemeente toegezegde medewerking in onverbrekelijk verband staat met de door [verweerder] aanvaarde Voorwaarden. Hierin ligt besloten dat, nu 's Hofs beslissing dat de voorwaarde betreffende verkoop of verhuur aan uitsluitend ingezetenen en/of economisch gebondenen van de Gemeente nietig is, blijkens het voorgaande stand houdt, deze nietigheid reeds de nietigheid van de gehele overeenkomst meebrengt.

4. Beslissing

De Hoge Raad:

verwerpt het beroep;

veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op f 577, 20 aan verschotten en f 3.000, -- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president Roelvink als voorzitter en de raadsheren Mijnssen, Herrmann, Jansen en De Savornin Lohman, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op 3 april 1998.

Conclusie 23‑01‑1998

Inhoudsindicatie

Overeenkomst met de overheid; détournement de pouvoir; nietigheid overeenkomst.

Partij(en)

Nr. 16.563

Zitting 23 januari 1988

Mr. Mok

Conclusie inzake

GEMEENTE ALKEMADE

tegen

[verweerder]

Edelhoogachtbaar college,

1. FEITEN

1.1.

Verweerder in cassatie - [verweerder] - heeft eiseres van cassatie - de gemeente - in december 1989 verzocht mee te werken aan zijn plan om op een aan hem toebehorend perceel [A] in de gemeente Alkemade vier1.woningen te bouwen. Die medewerking was nodig omdat het bestemmingsplan ter plaatse de bouw van die woningen niet toeliet.

1.2.

De gemeente heeft daarop met [verweerder] een overeenkomst2.gesloten waarin zij zich verbond om een herziening van het bestemmingsplan voor dat perceel te ontwerpen en waar tegenover [verweerder] zich verplichtte om a) f 4.000,- in de kosten van de herziening van het bestemmingsplan bij te dragen en b) om de door hem te bouwen woningen (althans drie daarvan) te verkopen of te verhuren aan ingezetenen of economisch gebondenen van de gemeente.

1.3.

Bij besluit van 10 december 1991 heeft de gemeente, nadat de raad een voorbereidingsbesluit had genomen en gedeputeerde staten van Zuid-Holland een verklaring van geen bezwaar hadden afgegeven, vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan en een bouwvergunning voor de vier woningen aan [verweerder] verleend.

[verweerder] heeft de gemeente f 4.000,- betaald.

1.4.

[verweerder] heeft het plan niet uitgevoerd. Hij heeft gesteld dat de voorwaarde om alleen aan ingezetenen van de gemeente, of economisch gebondenen daaraan, te verhuren of te verkopen de kring van gegadigden zozeer heeft verengd, dat een verantwoorde exploitatie van het oorspronkelijke plan niet mogelijk was.

2. VERLOOP PROCEDURE

2.1.

Op 18 februari 1993 heeft [verweerder] de gemeente gedagvaard voor de rechtbank te Den Haag en gevorderd (arrest hof, ro. 1) dat de tussen hen gesloten overeenkomst zou worden nietig verklaard, althans vernietigd, dat een bepaalde verklaring van recht zou worden gegeven, alsmede dat de gemeente zou worden veroordeeld tot (terug)betaling van f 4.000,- en tot betaling van vergoeding van schade, op te maken bij staat.

De rechtbank heeft bij vonnis van 4 mei 1994 de vorderingen van [verweerder] afgewezen. Daarbij heeft de rechtbank voorop gesteld dat ook het privaatrechtelijk handelen van publiekrechtelijke rechtspersonen moet voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ro. 4). Voorts heeft de rechtbank overwogen dat niet valt in te zien hoe het in procedure brengen van een wijziging van een bestemmingsplan en anticipatie daarop ten einde uitvoering van een bouwplan mogelijk te maken in strijd zou kunnen zijn met de bedoeling van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO). De omstandigheid dat de gemeente aan haar medewerking de hiervoor onder b genoemde voorwaarde verbond doet daaraan volgens de rechtbank niet af (ro. 5).

2.2.

Tegen het vonnis van de rechtbank heeft [verweerder] appel ingesteld bij het gerechtshof in Den Haag.

Hij heeft zijn eis gewijzigd in die zin dat hij de gevorderde verklaring van recht heeft aangepast in verband met de hiervoor genoemde aanpassing van het bouwplan. In zijn arrest van 24 oktober 1996 heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vorderingen van [verweerder] toegewezen.

2.3.

Tegen het arrest van het hof heeft [verweerder] (tijdig) cassatieberoep ingesteld. Hij heeft één cassatiemiddel aangevoerd.

3. HET MIDDEL

3.1.

Het hof heeft in ro. 6.1. overwogen dat de bevoegdheden, die de WRO de gemeente verleent, alleen kunnen strekken tot de behartiging van planologische belangen van de gemeente. Gewenste woonruimteverdeling en het verkrijgen van een bijdrage in de kosten van een bestemmingsplanwijziging horen daar volgens het hof niet bij.

3.2.

De kern van het bestreden arrest is ro. 6.2., luidende:

"Het hof is van oordeel dat de Gemeente, door aan de gevraagde medewerking de Voorwaarden te stellen, haar bevoegdheid voor een ander doel heeft gebruikt, dan waarvoor die is verleend. De aldus met schending van het verbod van détournement de pouvoir overeengekomen Voorwaarden acht het hof in strijd met de openbare orde en daarom nietig."

3.3.

Het middel brengt naar voren dat het hof zodoende blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het hof zou hebben miskend dat het stellen van voorwaarden als de onderhavige aan een bouwvergunning3.en herziening van een bestemmingsplan niet als zodanig, althans niet zonder meer, is aan te merken als détournement de pouvoir. In de volgende alinea herhaalt het middel dit in iets andere woorden, toevoegend dat het hof althans blijk heeft gegeven van een onjuiste maatstaf voor de beoordeling van de te beslissen vraag. In de daaropvolgende alinea voegt het middel toe dat het oordeel van het hof niet begrijpelijk is.

3.4.

[verweerder] heeft tegengeworpen dat het middel aldus niet aan de op grond van art. 407, lid 2, Rv. te stellen eisen voldoet4.. Het zegt alleen dat het oordeel van het hof onjuist is, maar niet waarom dat zo is.

3.5. "

Ter afbakening van de rechtsstrijd in cassatie zal ( ... ) moeten worden aangegeven

1. ( ... )

2. waarom door de bestreden beslissing het recht is geschonden."5.

Nog krachtiger uitgedrukt:

"Verontwaardiging of opwinding over het gekregen ongelijk is niet genoeg. Geen rechter neemt daarmee genoegen, maar hij zal zeggen: 'Tell me why'. Bij de omschrijving van dit deel van de middelen gaat het dus om het kenbaar maken van de redenen, waarom de eiser bezwaren heeft tegen een bepaalde beslissing.6.

Het lijkt mij niet gemakkelijk vol te houden dat het middel aan dit vereiste voldoet. In wezen houdt het niet meer in dan "nietes".

Toch is wel in te zien - de raadsman van [verweerder] blijkt dat in zijn schriftelijke toelichting ook goed te hebben begrepen - wat de stellingen zijn, waarop het middel berust.

Die zijn: het door een gemeente bij wijze van tegenprestatie voor het ontwerpen van herziening van een bestemmingsplan als voorwaarden stellen dat de verzoeker hiervan een bijdrage in de kosten betaalt en dat hij zich verbindt de door hem te bouwen woningen slechts te verhuren of te verkopen aan personen die aan de betrokken gemeente gebonden zijn, is geen détournement de pouvoir.

Die stellingen zal ik hierna bespreken.

3.6.

Bijschriftelijke toelichting7.heeft eiser doen stellen dat de samenvatting die het hof in ro. 3 gegeven heeft, niet geheel zuiver is en voorts dat het onjuist is dat het hof aan nietigheid van de genoemde voorwaarden nietigheid van de gehele overeenkomst verbonden heeft (ro. 6.3., slot). Deze klachten vinden geen grondslag in het middel. Ik zal ze verder onbesproken laten.

4. BESPREKING VAN DE STELLINGEN DIE AAN HET MIDDEL TEN GRONDSLAG LIGGEN

4.1.

Niet de gemeente, maar [verweerder], was eigenaar van het betrokken perceel. De door de gemeente gestelde voorwaarden houden geen verband met gronduitgifte, maar met medewerking aan de door [verweerder] gewenste wijziging van het bestemmingsplan.

In het in deze procedure ampel geciteerde arrest-Lelystad8.ging het om door de gemeente gestelde voorwaarden bij de verkoop (door haar) van grond.

M.i. is dit een beslissend verschil. Het arrest-Lelystad vormt dan ook geen precedent.

4.2.

Volgens [verweerder]9.heeft de rechtbank in haar (in appel vernietigde) vonnis de lijn van het

arrest-[…]10.gevolgd. In dit arrest heeft uw Raad beslist

"dat ( ... ) wie ter verkrijging van de medewerking van de overheid tot enige handeling waartoe deze wettelijk niet verplicht is, een door de overheid verlangde prestatie verricht, ["het gepresteerde niet als onverschuldigd terug kan vorderen"] tenzij ( ... ) de overheid aldus handelende misbruik maakte van de bevoegdheden of de feitelijke machtspositie welke die medewerking voor haar wederpartij noodzakelijk deden zijn en haar tot die medewerking in staat stelden".

Het hof heeft echter niet in strijd met dat arrest beslist, aannemende dat men détournement de pouvoir (het gebruiken van bevoegdheid tot een ander doel dan waarvoor die is verleend - ro. 6.2.) in dit verband met misbruik van die bevoegdheid gelijk mag stellen.

4.3.

Ook heeft de gemeente een beroep gedaan op de maatstaven van het arrest-Windmill11.over het gebruik van privaatrechtelijke middelen (ook daar: op grond van eigendomsrecht) voor het bereiken van doeleinden waartoe de overheid publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend, is een beroep gedaan12.. Het gaat hier echter niet om het doorkruisen van (de burger meer waarborgen biedende) publiekrechtelijke bevoegdheden, het gaat hier om détournement de pouvoir.

Ook waar het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden is toegelaten, moet de overheid zich houden aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur13., waartoe behoort dat zij bevoegdheden niet tot andere doeleinden dan die waartoe deze zijn verleend, mag gebruiken.

4.4.

Zoals in § 1.3. bleek heeft de gemeente de zgn. anticipatieprocedure gevolgd. De aan [verweerder] verleende bouwvergunning steunde op een vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan14.(in de zin van art. 19, lid 1, WRO ).

Aan zulk een vrijstelling kunnen B&W op grond van art. 19, lid 1, io art. 15, lid 3, WRO slechts voorwaarden verbinden ter bescherming van de belangen, ten behoeve waarvan de bepalingen, waarvan vrijstelling wordt verleend, in het plan zijn opgenomen. De voorwaarden mogen dus niet worden gesteld ter bescherming van belangen die verband houden met de toekomstige bestemming waarop wordt geanticipeerd15..

4.5.1.

Wat betreft de overdrachtsbeperking van de te bouwen woningen, geldt het volgende.

Gemeenten konden destijds, op grond van de (inmiddels ingetrokken16.) Woonruimtewet 1947, beperkingen stellen aan het in gebruik geven of nemen van woonruimte. Daargelaten dat die bevoegdheid geen betrekking had op het verkopen van voor woonruimte bestemde onroerende zaken, ging het in de onderhavige zaak klaarblijkelijk om woningen in de zgn. vrije sector17., waarvoor de bedoelde bevoegdheid niet gold.

Betoogd is dat de Woonruimtewet in zoverre geen exclusieve werking had, dat zij niet in de weg stond aan verkoopregulerende maatregelen door gemeenten, op privaatrechtelijke grondslag18.of zelfs, dat deze in het geheel geen exclusieve werking had19.. Wat hier van zij (ik betwijfel of een zo ingrijpende beperking, door de overheid als zodanig - dus anders dan als grondeigenaar -, van de beschikkingsbevoegdheid van de eigenaar, mogelijk is zonder daarop gerichte wettelijke grondslag20.), het gaat in deze zaak, zoals het hof in de roo. 6.1. en 6.2. heeft geoordeeld, om de toelaatbaarheid van contractuele beperkingen als tegenprestatie voor medewerking van de gemeente bij het verlenen van een faciliteit bij de toepassing van de WRO, i.h.b. het verlenen van een vrijstelling op grond van art. 19, lid 1, van die wet.

4.5.2.

Ik meen dat het hof de litigieuze beperking terecht in strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur (het verbod van détournement de pouvoir) heeft geacht en ze daarom wegens strijd met de openbare orde nietig heeft verklaard21..

De beslissing van het hof is m.i. niet in strijd met het arrest-Bo'mobiel/[…]22.. Dat betrof een andere situatie, waarin het er om ging feitelijke strijd met een uitbreidingsplan te vermijden. In zoverre treft het middel derhalve geen doel.

4.6.

Vervolgens moet nog onderzocht worden of het hof de gemeente terecht veroordeeld heeft tot betaling van f 4.000 kosten, d.w.z. restitutie van de kosten die [verweerder] op grond van de overeenkomst aan de gemeente heeft moeten betalen.

4.7.

Het hof heeft (ro. 6.1.) overwogen dat de WRO (buiten het kader van een exploitatieverordening) geen basis biedt voor het bedingen van een bijdrage in de kosten van wijziging van een bestemmingsplan.

Geheel uitgesloten lijkt zulk een bijdrage echter niet. De (voormalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft beslist23.dat een financiële voorwaarde bij een vrijstelling als bedoeld in het toenmalige art. 258, derde lid, Modelbouwverordening mogelijk is, maar beperkt, want door voldoening aan de voorwaarde dient bijvoorbeeld een rechtstreekse bijdrage te worden geleverd aan de doelstelling van de wettelijke bepaling waarop de vergunning of vrijstelling berust.

4.8.

Ik zou menen dat het hof de voorwaarde inzake beperking van de kring aan wie de te bouwen woningen mochten worden verhuurd of verkocht en de verlangde bijdrage in de kosten ten onrechte over één kam heeft geschoren.

[verweerder] wilde graag woningen bouwen op een plaats waar het bestemmingsplan dat niet toestond. De gemeente wilde meewerken aan wijziging van het plan en anticipatie daarop, klaarblijkelijk omdat zij meende dat daaraan geen dringende planologische overwegingen in de weg stonden. Dat betekent niet dat de gemeente de kosten, verbonden aan het gevolg geven aan [verweerder] wens voor haar rekening zou moeten nemen24.. Dat het bedrag van de kosten onredelijk zou zijn25.is niet gesteld.

Wel kan men betwijfelen of het hier om een voorwaarde gaat die dient tot bescherming van de belangen, ten behoeve waarvan de bepalingen, waarvan vrijstelling wordt verleend, in het plan zijn opgenomen (art. 15, lid 3, WRO). Ik zou echter menen dat het hier, anders dan bij de overdrachtsbeperking, niet gaat om een voorwaarde in de zin van die wetsbepaling. De gemeente wilde een dienst voor [verweerder] verrichten en wilde dat de kosten daarvan voor rekening van [verweerder], die de belanghebbende bij die dienst was, zouden komen. Dit is een normaal te achten contractsbeding en niet het gebruik van de privaatrechtelijke vereenkomst voor eenpubliekrechtelijk doel.

4.9.

Aannemend dat het middel in die zin mag worden opgevat dat het een klacht van de in de vorige paragraaf omschreven strekking bevat, is het in zoverre gegrond.

5. CONCLUSIE

De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, voor zover het hof [verweerder] vordering tot betaling door de gemeente aan [verweerder] van een bedrag van f 4.000,- heeft toegewezen en tot afwijzing van de hier genoemde vordering. Voor het overige strekt de conclusie tot verwerping van het beroep, met compensatie van kosten.

De procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.