HR, 10-09-1993, nr. 8216

HR, 10-09-1993, nr. 8216

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 10‑09‑1993

Inhoudsindicatie

Antillenzaak. Totstandkoming publiekrechtelijke overeenkomst tot uitgifte erfpacht. Onvoorziene omstandigheden die niet-nakoming rechtvaardigen. Schadevergoeding anders dan in geld.

10 september 1993

Eerste Kamer

Rek.nr. 8216

EL

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

[verzoeker] ,

wonende op Curaçao,

VERZOEKER tot cassatie, voorwaardelijk incidenteel verweerder,

advocaat: Mr. R.S. Meijer,

tegen

de openbare rechtspersoon HET EILANDGEBIED CURAÇAO,

waarvan de zetel is gevestigd op Curaçao,

VERWEERDER in cassatie, voorwaardelijk incidenteel verzoeker,

advocaat: Mr. H.C. Grootveld.

1. Het geding in feitelijke instanties

Met een op 28 september 1989 gedateerd verzoekschrift heeft verzoeker tot cassatie - verder te noemen [verzoeker] - zich met een aantal vorderingen gewend tot het Gerecht in Eerste Aanleg, zittingsplaats Curaçao.

Nadat het Eilandgebied tegen de vorderingen verweer had gevoerd, heeft het Gerecht in Eerste Aanleg bij tussenvonnis van 25 juni 1990 een comparitie van partijen gelast. Vervolgens heeft [verzoeker] zijn eis gewijzigd in dier voege dat hij heeft gevorderd:

1. het Eilandgebied te bevelen om:

a. binnen 7 dagen na betekening van het in deze te wijzen vonnis [verzoeker] schriftelijk mede te delen de gebruikelijke duur van het erfpachtrecht en de hoogte van de erfpachtcanon van de in erfpacht aan [verzoeker] uit te geven percelen grond waarop gevestigd het restaurant " [A] "

b. binnen 14 dagen nadat [verzoeker] accoord zal zijn gegaan met de erfpachtvoorwaarden de notariële akte tot vestiging van het erfpachtrecht te passeren, zulks op verbeurte van een dwangsom van f 10.000, -- voor elke dag dat het Eilandgebied in gebreke mocht blijven;

2. het Eilandgebied te veroordelen tot vergoeding van de schade tengevolge van het niet-nakomen van zijn toezegging om de bedoelde percelen grond aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven.

Het Gerecht in Eerste Aanleg heeft bij eindvonnis van 26 november 1990 het Eilandgebied bevolen (a) binnen veertien dagen na betekening van dit vonnis aan [verzoeker] schriftelijk mede te delen voor welke duur en op welke voorwaarden, waaronder de canon, het erfpachtrecht op het litigieuze perceel grond aan [verzoeker] zal worden gegeven, (b) nadat [verzoeker] met deze voorwaarden akkoord is gegaan en van het perceel een meetbrief is opgemaakt, binnen veertien dagen na schriftelijke mededeling hiervan aan het Eilandgebied, mede te werken aan het passeren van de notariële akte tot vestiging van het erfpachtrecht op voormeld perceel ten name van [verzoeker] , een en ander op straffe van een aan [verzoeker] te verbeuren dwangsom van Naf 10.000, -- per dag. Voorts heeft het Gerecht in Eerste Aanleg het Eilandgebied veroordeeld om aan [verzoeker] de schade te vergoeden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, wegens het niet nakomen van de door het Bestuurscollege van het Eilandgebied bij brief van 21 mei 1987 gedane toezegging om het litigieuze perceel grond aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven, en het meer of anders gevorderde afgewezen.

Tegen beide vonnissen heeft het Eilandgebied hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba.

Bij tussenvonnissen van 28 mei 1991 en 25 februari 1992 heeft het Hof een comparitie van partijen gelast. Bij eindvonnis van 5 mei 1992 heeft het Hof de vordering van [verzoeker] afgewezen.

De drie genoemde vonnissen van het Hof zijn aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen bovenvermelde vonnissen van het Hof heeft [verzoeker] beroep in cassatie ingesteld, waarna het Eilandgebied voorwaardelijk incidenteel beroep heeft ingesteld. Het cassatierekest en het verweerschrift houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit. Partijen hebben over en weer verzocht de beroepen te verwerpen.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

De conclusie van de Advocaat-Generaal Koopmans strekt in het principaal beroep tot verwerping van het beroep, voor zover gericht tegen de tussenvonnissen van 28 mei 1991 en 25 februari 1992, en tot vernietiging van het eindvonnis van 5 mei 1992 met terugwijzing van de zaak naar het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba ter verdere afdoening, en in het incidentele beroep tot verwerping van het beroep.

3. Beoordeling van het middel in het principaal cassatieberoep

3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) [verzoeker] huurt sedert jaren een aan het Eilandgebied toebehorend stuk grond aan de [a-straat 1] te [plaats] , alwaar hij samen met zijn echtgenote het hotel-restaurant " [A] " ( [A] ) exploiteert.

(ii) In maart 1986 heeft [verzoeker] een schriftelijk verzoek aan het Bestuurscollege van het Eilandgebied gericht om het terrein, waarop onder andere de opstallen staan en dat werd aangegeven op een bijgevoegde situatietekening, voor een periode van twintig jaren in erfpacht te verkrijgen.

(iii) Bij brief van 21 mei 1987, ondertekend door de Gezaghebber en de Secretaris van het Eilandgebied, heeft het Bestuurscollege aan [verzoeker] het volgende medegedeeld:

"Het College is bereid u een deel van de door u gevraagde grond toe te kennen. Het toekennen van de totale oppervlakte is op dit moment niet mogelijk daar bestudeerd moet worden

a. de opvang van de sportaktiviteiten die momenteel aldaar plaatsvinden en

b. de voorgenomen omzetting van de verbinding Fokkerweg-Nightingaleweg. Zodra hieromtrent definitieve beslissingen zijn genomen zal u benaderd worden terzake van de reele omvang van het uit te geven terrein. "

(iv) Op 23 december 1987 heeft het Hoofd Domeinbeheer het Bestuurscollege geadviseerd een nader aangegeven terrein aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven voor een looptijd die samenhangt met de financieringstermijn van [verzoeker] . Dit advies is door de gedeputeerde Salsbach, belast met grondzaken, overgenomen en ter goedkeuring langs enkele gedeputeerden en de Gezaghebber gegaan. Dezen hebben de betreffende apostille voor akkoord geparafeerd, waarna de Secretaris van het Eilandgebied op het stuk als besluit van het Bestuurscollege van 15 januari 1988 heeft aangetekend: "akk.cfm. Ged. Salsbach". Dit besluit is vervolgens vermeld op de lijst van op stuk genomen beslissingen ter kennisgeving in de vergadering van het Bestuurscollege van 20 januari 1988. Gedeputeerde Salsbach heeft [verzoeker] van het besluit van het Bestuurscollege mondeling in kennis gesteld bij een bezoek aan diens restaurant.

(v) Op 2 februari 1989 heeft het Bestuurscollege, in een andere politieke samenstelling, in een brief aan [verzoeker] geschreven dat het op zijn toezegging om tot uitgifte in erfpacht over te gaan, terugkomt. Als reden hiervoor werd opgegeven dat door de uitgifte in erfpacht van gronden, met name rondom de Baai […] , ten behoeve van andere bestemmingen, toekomstige uitbreidingsplannen met betrekking tot de Container Terminal onmogelijk worden gemaakt.

3.2 In de onderhavige procedure heeft [verzoeker] gevorderd dat het Eilandgebied wordt veroordeeld - kort gezegd - om over te gaan tot uitgifte in erfpacht als door het Bestuurscollege is besloten en om schadevergoeding te betalen.

Het Gerecht in eerste aanleg heeft geoordeeld dat tussen partijen een overeenkomst tot uitgifte in erfpacht is tot stand gekomen en dat het Eilandgebied tot nakoming van die overeenkomst is gehouden.

In hoger beroep heeft het Hof in zijn tussenvonnis van 28 mei 1991 geoordeeld dat de toezegging bij brief van 21 mei 1987 niet voldoende bepaald en bepaalbaar was om te kunnen aannemen dat een overeenkomst is tot stand gekomen, en dat [verzoeker] onder de gegeven omstandigheden aan de mondelinge mededeling van de gedeputeerde Salsbach geen rechten kan ontlenen. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat het Eilandgebied in verband met de noodzaak tot uitbreiding van de haven niet meer tot uitgifte in erfpacht kon overgaan en daarom de toezegging van 21 mei 1987 niet gestand behoeft te doen, ook niet als moet worden aangenomen dat er een overeenkomst is tot stand gekomen, maar dat het Eilandgebied wel is gehouden tot schadeloosstelling. Bij zijn eindvonnis van 25 februari 1992 is het Hof evenwel tot de slotsom gekomen dat [verzoeker] ten onrechte niet van de hem aangeboden vervangende terreinen gebruik heeft willen maken, waarmee hij de op hem rustende plicht heeft verzaakt de door het Eilandgebied veroorzaakte schade te beperken. Op grond hiervan heeft het Hof [verzoeker] 's vordering tot schadevergoeding afgewezen.

3.3 De Hoge Raad zal eerst onderdeel II, dat de vraag aan de orde stelt of er tussen partijen een overeenkomst is tot stand gekomen, behandelen.

Het Hof heeft in rov. 5.2 en 5.3 van zijn tussenvonnis geoordeeld dat [verzoeker] geen rechten kan ontlenen aan het besluit van het Bestuurscollege van 20 januari 1988 om, overeenkomstig het advies van het Hoofd Domeinbeheer het op de bijgevoegde tekening in rood aangegeven terrein aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven omdat dit besluit "niet op de geëigende wijze" aan hem ter kennis is gebracht. Volgens het Hof had zulks door de Gezaghebber moeten geschieden. Het Hof laat dit oordeel steunen op art. 69 Eilandenregeling Nederlandse Antillen, voor zover dit bepaalt dat de gezaghebber is belast met de uitvoering van de besluiten en beschikkingen van het bestuurscollege, waartoe het Hof rekent opschriftstelling, ondertekening en inkennisstelling.

Dit oordeel kan niet als juist worden aanvaard. Art. 69 heeft niet tot strekking het beroep op een besluit van het bestuurscollege door een belanghebbende uit te sluiten wanneer deze van dat besluit in kennis is gesteld anders dan door de gezaghebber.

In het onderhavige geval heeft het Bestuurscollege, op voorstel van de met grondzaken belaste gedeputeerde Salsbach, op 20 januari 1988 het besluit genomen om het nader aangegeven terrein aan [verzoeker] in erfpacht uit te geven. Gelet op de omstandigheid dat grondzaken tot de portefeuille van deze gedeputeerde behoorden, mocht [verzoeker] ervan uitgaan dat de gedeputeerde Salsbach bevoegd was om het besluit van het Bestuurscollege uit te voeren, voor zover deze uitvoering erin bestond hem van

de inhoud van het besluit in kennis te stellen, hetgeen meebrengt dat, anders dan het Hof heeft aangenomen, [verzoeker] aan dat besluit rechten kan ontlenen. Aan het vorenoverwogene kan de enkele omstandigheid dat de Gedeputeerde deze kennisgeving heeft gedaan tijdens een bezoek aan het restaurant van [verzoeker] , niet afdoen.

's Hofs oordeel geeft derhalve blijk van een onjuiste rechtsopvatting, zodat het onderdeel in zoverre gegrond is.

Uit het vorenstaande volgt dat hierna er van moet worden uitgegaan dat tussen partijen een overeenkomst is tot stand gekomen tot uitgifte in erfpacht overeenkomstig de brief van 21 mei 1987 en het op 20 januari 1988 genomen besluit van het Bestuurscollege.

3.4 De in het middel onder I aangevoerde klachten keren zich tegen 's Hofs oordeel dat, gelet op het door het Eilandgebied gestelde gewijzigde beleid met betrekking tot het havengebied, waarvan de noodzaak naar 's Hofs oordeel onvoldoende was weersproken, het Eilandgebied de toezegging respektievelijk de overeenkomst niet gestand behoefde te doen, maar dat het wèl [verzoeker] schadeloos diende te stellen voor de eventuele daardoor door hem geleden schade.

Bij de beoordeling van deze klachten moet worden vooropgesteld dat niet uitgesloten is dat een vordering tot nakoming van een op een overheidslichaam rustende verbintenis uit overeenkomst moet worden afgewezen, en de wederpartij genoegen moet nemen met schadevergoeding, op grond van onvoorziene omstandigheden die van dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten, hetgeen in het bijzonder zal kunnen worden aangenomen, wanneer voor deze uitkomst in het licht van die omstandigheden - waaronder ook nieuwe, niet in de overeenkomst verdisconteerde inzichten die tot een beleidswijziging nopen, kunnen zijn begrepen - voldoende rechtvaardiging bestaat (HR 23 juni 1989, NJ 1991, 673).

In 's Hofs rov. 4.2 en 5.4 van het tussenvonnis van 28 mei 1991 ligt besloten dat naar 's Hofs oordeel in het onderhavige geval sprake is van nieuwe, niet in de overeenkomst verdisconteerde omstandigheden, die af- wijzing van de vordering tot nakoming rechtvaardigen. Voor zover de voormelde onderdelen 's Hofs oordeel anders opvatten dan hiervoor weergegeven, missen zij feitelijke grondslag. Opgevat als hiervoor weergegeven, geeft 's Hofs oordeel geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. In het licht van de gedingstukken is dit oordeel niet onbegrijpelijk en voldoende gemotiveerd. De onderdelen I.1, I.2.1 en I.2.2 falen derhalve.

3.5 Onderdeel I.1.3 keert zich tegen 's Hofs overweging in rov. 4.2 van het tussenvonnis van 28 mei 1991, volgens welke aan zijn oordeel niet afdoet dat indertijd door het Eilandgebied ook al rekening is gehouden met een mogelijk snellere ontwikkeling van de haven van Curaçao. Het onderdeel faalt, aangezien het miskent dat te dezen niet beslissend is of het Eilandgebied met een mogelijke ontwikkeling als hier bedoeld rekening hield, maar of een beleidswijziging, ingegeven door een gewijzigd inzicht in de noodzaak van een dergelijke ontwikkeling, in de overeenkomst was verdisconteerd, welke vraag het Hof, naar hiervoor in 3.4 is overwogen, ontkennend heeft beantwoord.

3.6 Anders dan onderdeel I.4 aanvoert, belette de omstandigheid dat volgens het onderdeel ten processe niet aannemelijk is geworden dat het door het Eilandgebied gestelde gewijzigde beleid met betrekking tot het havengebied "reeds voldoende vaste vormen had aangenomen, en/of dat er geen publiekrechtelijke en/of privaatrechtelijke en/of financiële belemmering meer aan een realisering ervan in de weg stonden", het Hof niet in voege als in 3.4 overwogen rekening te houden met dit gewijzigde beleid.

3.7 Het onderdeel dat in het cassatierekest is genummerd I.3.2, doch waarvan de nummering kennelijk moet luiden I.4.2, bevat de klacht dat [verzoeker] , anders dan het Hof in rov. 4.2 van zijn tussenvonnis van 28 mei 1991 heeft overwogen, in meer dan algemene bewoordingen heeft ontkend dat de hem toegezegde grond nodig zou zijn voor havenuitbreiding. Ook deze klacht faalt.

De aangevallen overweging berust op een lezing van de processtukken, die aan het Hof als feitenrechter is overgelaten. Die lezing is niet onbegrijpelijk. Onderdeel I bevat voor het overige geen zelfstandige klachten.

3.8 Onderdeel III komt op tegen 's Hofs oordeel in rov. 12.4 van zijn eindvonnis dat aan [verzoeker] diens vordering tot schadevergoeding moet worden ontzegd omdat deze ten onrechte niet van de hem aangeboden vervangende terreinen gebruik heeft willen maken en aldus de op hem rustende plicht heeft verzaakt de door het Eilandgebied veroorzaakte schade te beperken.

Het Hof heeft in rov. 5.5 van zijn tussenvonnis van 28 mei 1991 geoordeeld dat [verzoeker] schadeloos dient te worden gesteld voor de eventuele uit het niet nakomen van de toezegging door hem geleden schade. Uit de van [verzoeker] afkomstige processtukken kan niet worden afgeleid dat zijn vordering tot schadevergoeding betrekking had op een schadevergoeding anders dan in geld.

In 's Hofs oordeel ligt besloten dat [verzoeker] genoegen had moeten nemen met een schadevergoeding anders dan in geld, namelijk in aanvaarding in erfpacht van een ander door het Eilandgebied aangeboden terrein. Het Hof heeft aldus miskend dat een schadevergoeding anders dan in geld in het algemeen slechts kan worden toegekend op vordering van de benadeelde, terwijl het geen omstandigheden heeft vastgesteld waaruit volgt dat in het onderhavige geval van deze regel mag worden afgeweken.

Voor zover onderdeel IV hierover klaagt, is het gegrond. De overige klachten behoeven geen behandeling.

4. Beoordeling van het middel in het incidenteel cassatieberoep

Het middel keert zich tegen rov. 4.2 van 's Hofs tussenvonnis van 28 mei 1991 en betoogt dat de verwijzing in die overweging naar het vonnis van de eerste rechter onbegrijpelijk is en berust op een verkeerde lezing van dat vonnis.

Deze klacht mist echter belang, nu het Hof heeft aangenomen dat het Eilandgebied zijn beleid mocht wijzigen, ook indien het reeds vòòr 20 januari 1988 rekening heeft gehouden met een mogelijk snellere ontwikkeling van de haven van Curaçao.

5. Beslissing

De Hoge Raad:

in het principaal beroep:

vernietigt de vonnissen van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba van 28 mei 1991, 25 februari 1992 en 5 mei 1992;

verwijst de zaak naar dat Hof ter verdere behandeling en beslissing;

in het incidenteel beroep:

verwerpt het beroep;

in het principaal en het incidenteel beroep:

veroordeelt het Eilandgebied in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verzoeker] begroot op f 400, -- aan verschotten en f 3.000, -- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president Snijders als voorzitter en de raadsheren Davids, Korthals Altes, Neleman en Nieuwenhuis, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Davids op 10 september 1993.

Conclusie 04‑06‑1993

Inhoudsindicatie

Antillenzaak. Totstandkoming publiekrechtelijke overeenkomst tot uitgifte erfpacht. Onvoorziene omstandigheden die niet-nakoming rechtvaardigen. Schadevergoeding anders dan in geld.

SK

Rek.nr. 8216

Antillenzaak

Zitting 4 juni 1993

Mr. Koopmans

Conclusie inzake:

[verzoeker]

tegen

HET EILANDGEBIED CURAÇAO

Edelhoogachtbaar College,

1. Op 21 mei 1987 antwoordde het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curaçao op een verzoek van [verzoeker] , thans eiser tot cassatie in het principale beroep, om hem een stuk domeingrond in erfpacht te verschaffen waarop hij een hotel-restaurant exploiteerde. De brief meldde dat het Bestuurscollege bereid was [verzoeker] een deel van de door hem gevraagde grond toe te kennen. Toekenning van het gehele terrein zou niet mogelijk zijn omdat bestudeerd moest worden hoe de sportactiviteiten opgevangen konden worden die daar toen plaatsvonden, en hoe een voorgenomen omzetting van een verbindingsweg moest worden verwezenlijkt. Zodra daarover definitieve beslissingen genomen zouden zijn, zou [verzoeker] worden benaderd ter zake van de reële omvang van het uit te geven terrein, aldus de brief (prod. IA bij inl. rekest).

Het geding in cassatie betreft in de eerste plaats de vraag of deze principe-toezegging - zoals zowel het Gerecht in eerste aanleg als het Gemeenschappelijk hof van justitie de brief kwalificeren - intussen is gecompleteerd tot een volledige overeenkomst, en die onder welke omstandigheden het Bestuurscollege kon terugkomen van de gedane toezegging. Vervolgens komt de schadevergoeding aan de orde die het Eilandgebied eventueel verschuldigd zou zijn.

2. Uit het feitenoverzicht van het Gerecht in eerste aanleg (tussenvs. r.o. 2.1-2.12, overgenomen door het hof, 1e tussenvs. r.o. 4.1) blijkt wat er na 21 mei 1987 is geschied.

In een eerste stadium is overleg gevoerd tussen verschillende ambtelijke diensten om de omvang vast te stellen van het in erfpacht uit te geven terrein. Daarbij werd door één van de diensten naar voren gebracht dat het misschien beter was het terrein te reserveren voor havengebonden activiteiten. Uiteindelijk is door de gedeputeerde Salsbach aan het Bestuurscollege voorgesteld een bepaald deel van het terrein, met rode omlijning op een tekening aangegeven, in erfpacht uit te geven; op dat deel bevonden zich de bedrijfsgebouwen van [verzoeker] . Blijkens interne stukken van de eilandadministratie heeft het Bestuurscollege dienovereenkomstig beslist. Deze beslissing is niet schriftelijk aan [verzoeker] meegedeeld; de gedeputeerde Salsbach heeft er echter melding van gemaakt toen hij [verzoeker] ontmoette in diens restaurant, waar hij regelmatig kwam.

Vervolgens is een nieuw Bestuurscollege aangetreden, in een andere politieke samenstelling. Dit college heeft [verzoeker] bericht dat het de toezegging van het vorige Bestuurscollege niet gestand kon doen, omdat door de uitgifte van de gronden in erfpacht toekomstige uitbreidingsplannen met betrekking tot de containerterminal onmogelijk zouden worden gemaakt; die plannen zouden noodzakelijk zijn in verband

met de stijging van het aantal containerbewegingen in de haven van Curaçao. Wel bood het nieuwe Bestuurscollege bij wijze van tegemoetkoming een keus aan uit enkele alternatieve terreinen. [verzoeker] heeft die alternatieven van de hand gewezen.

3. De eerste vraag is of er een overeenkomst tot uitgifte in erfpacht totstandgekomen is tussen het Eilandgebied en [verzoeker] . Daarop heeft betrekking het tweede onderdeel van het principale cassatiemiddel.

Het Gerecht in eerste aanleg oordeelde dat een overeenkomst totstandgekomen was: de principe-toezegging was blijkens de interne stukken geconcretiseerd door het Bestuurscollege, en gedeputeerde Salsbach had die concretisering aan [verzoeker] meegedeeld (tussenvs. r.o. 5.5).

Het hof dacht hier anders over. Het achtte de principe-toezegging niet voldoende bepaald of bepaalbaar om te kunnen aannemen dat een overeenkomst totstandgekomen was: de grootte van het uit te geven terrein, de duur van het erfpachtsrecht en de hoogte van de canon stonden niet vast (1e tussenvs. r.o. 5.2). Voorts overweegt het hof dat het besluit om het roodomlijnde terrein in erfpacht uit te geven niet op de geëigende wijze aan [verzoeker] ter kennis is gebracht. Aan de informele mededeling van gedeputeerde Salsbach tijdens een bezoek aan het restaurant van [verzoeker] kon deze onder de gegeven omstandigheden geen rechten ontlenen. De gezaghebber is, aldus het hof, belast met de opschriftstelling, ondertekening en inkennisstelling van door het Bestuurscollege genomen besluiten. Dat [verzoeker] dit ook wist, zou o.a. blijken

uit een door hem eind 1988 aangespannen kort geding, waarin hij vorderde dat het Eilandgebied hem schriftelijk zou meedelen of de toezegging uit de brief van 21 mei 1987 gestand zou worden gedaan (1e tussenvs. r.o. 5.3).

4. Het middelonderdeel legt zich voor twee ankers vast. Het betoogt allereerst, in subonderdeel 2.1, dat de principe-toezegging wèl voldoende bepaalbaar was, en in elk geval een situatie schiep waarin verder moest worden onderhandeld ter concretisering van de inhoud. Wat die inhoud betreft zou met name de omvang van het terrein van belang zijn, omdat de canon door het gebruik zou worden bepaald en over de duur geen onenigheid bestond.

Het onderdeel betoogt daarnaast, in subonderdelen 2.2-2.3, dat de concretisering van de principe-toezegging vorm gekregen heeft door de beslissing van het oude Bestuurscollege om het roodomlijnde gebied uit te geven, en dat [verzoeker] ervan uit mocht gaan dat gedeputeerde Salsbach hem daarvan namens het Bestuurscollege in kennis had gesteld.

5. Geen van beide klachten lijkt mij aannemelijk.

Nu de principe-toezegging uitdrukkelijk een voorbehoud maakt wat de omvang van het in erfpacht uit te geven terrein betreft, kan zij niet beschouwd worden als een aanbod dat voldoende bepaalbaar is om een contractuele binding in het leven te roepen. Zie Losbl. Contractenrecht II no. 373 en 381; HR 14 juni 1968 NJ 1968 no. 331. Anders dan het middel veronderstelt geldt de bepaalbaarheidseis ook voor voorovereenkomsten: Losbl. Contractenrecht II no. 399. Voor zover het middel klaagt dat het hof buiten de rechtsstrijd van pp. is getreden mist het feitelijke grondslag: het Eilandgebied is er in alle stadia van het geding van uitgegaan dat geen concrete toezegging was gedaan, al heeft het daarbij niet de term bepaalbaarheid gebezigd. De toezegging verplichtte inderdaad, zoals het middel stelt, tot verder overleg, maar daar gaat ook het hof van uit. Het aanvankelijke resultaat van dat overleg (het roodomlijnde gebied) heeft [verzoeker] niet als aanbod van de kant van het Bestuurscollege bereikt. Het Eilandgebied houdt vol dat alleen een door de gezaghebber ondertekende brief dat gevolg zou kunnen hebben; zie art. 69 lid 2 en art. 72 Eilandregeling N.A. (S&J 1-III no. III-2). Hoe dit ook zij, een mededeling tijdens een gesprek aan tafel ("entre la poire et le fromage", in de tekenende Franse uitdrukking), zelfs indien gedaan door een gedeputeerde, kan m.i. het Eilandgebied niet binden. De stelling van het middel dat zo'n mededeling in het maatschappelijke verkeer moet gelden als mededeling van het Bestuurscollege lijkt mij onjuist. In verband daarmee doet niet ter zake of [verzoeker] zelf zich ook op dat standpunt zou hebben gesteld; bij de daarop gerichte klacht (subonderd. 2.2.3) heeft [verzoeker] geen belang.

6. Er moet derhalve van worden uitgegaan dat het nieuwe Bestuurscollege bij zijn aantreden slechts met de principe-toezegging te maken had. De vraag is dan of het die toezegging kon intrekken op grond van gewijzigd beleid. Daarop hebben betrekking onderdeel 1 van het principale middel en het incidentele middel.

Het hof gaat ervan uit dat het Eilandgebied gemotiveerd uiteengezet heeft tot het inzicht te zijn gekomen dat de economische ontwikkeling van Curaçao het noodzakelijk maakt het litigieuze terrein te bestemmen voor de uitbreiding van de havens. Vestiging van een erfpachtsrecht zou daarom geen zin hebben; het zou kort daarna toch weer moeten worden onteigend. De noodzaak tot dit beleid kan, aldus het hof, door de rechter slechts in beperkte mate worden getoetst. Nu de aangevoerde argumenten niet van redelijkheid zijn ontbloot, en door [verzoeker] ook niet gemotiveerd zijn betwist, zou in dit geding moeten worden uitgegaan van gewijzigd beleid (1e tussenvs. r.o. 4.2).

Het hof leidt daaruit af dat de principe-toezegging niet gestand behoeft te worden gedaan (eod. r.o. 5.4). Het voegt daaraan toe, maar m.i. geheel ten overvloede, dat dit niet anders zou worden als tussen pp. een overeenkomst zou zijn totstandgekomen. De niet-nakoming van de toezegging zou echter wel meebrengen dat [verzoeker] schadeloos gesteld zou moeten worden ; ook het Eilandgebied zelf zou dat hebben beseft (eod. r.o. 5.5).

7. Het incidentele middel stelt de vraag aan de orde of het wel juist is dat, zoals het hof mede overweegt, het Eilandgebied ook eerder, onder het bewind van het oude Bestuurscollege, al rekening had gehouden met de mogelijkheid van een snellere ontwikkeling van de haven van Curaçao.

Nu deze overweging de beslissing van het hof niet draagt (het hof gaat immers uit van een wijziging van beleid), kan het daartegen gerichte middel niet tot cassatie leiden.

8. Onderdeel 1 van het principale middel bestookt met een aantal klachten het oordeel van het hof omtrent de beleidswijziging. De belangrijkste daarvan is dat het hof uit zijn feitelijk oordeel dat sprake was van gewijzigd beleid zonder meer heeft afgeleid dat dit beleid prevaleerde boven de toezegging; het laatste zou echter niet uit het eerste voortvloeien, en in elk geval zou deze deductie zonder nadere motivering onbegrijpelijk zijn (subonderd. 1.2.1).

De gedachte dat een wijziging van beleid voor een overheidslichaam grond oplevert om een gedane toezegging niet na te leven, stamt uit de rechtspraak. Zie HR 20 feb. 1953 NJ 1954 no. 3; voorts de bekende Landsmeer-arresten, HR 4 jan. 1963 NJ 1964 no. 202-204. Zie over de jurisprudentie van de Kroon: Van Wijk-Konijnenbelt, Hoofdstukken van administratief recht (7e dr. 1990) p. 303-307. In deze gevallen ging het om overeenkomsten waarbij het overheidslichaam op zich nam een bepaald gebruik te maken van zijn publiek-rechtelijke bevoegdheden. Vergelijkbare overwegingen zijn echter aan te treffen bij de beoordeling van geschillen over uitgifte in erfpacht, wanneer motieven van algemeen belang tot opzegging leiden, of tot opneming van bepaalde contracts-clausules. Zie HR 3 mei 1985 NJ 1986 no. 323; verg. ook HR 25 apr. 1986 NJ 1986 no. 714; M. Scheltema WPNR 6074. Onder de nieuwe Nederlandse wet zal de beleidswijziging waarschijnlijk beoordeeld moeten worden in het licht van de regel van art. 6:258 BW inzake onvoorziene omstandigheden. Zie HR 23 juni 1989 NJ 1991 no. 673; Asser-Hartkamp II (9e dr. 1993) no. 339. Voor het Antilliaanse recht is dat echter niet richtinggevend. Ik herinner er overigens aan dat volgens het aangehaalde arrest van 1989 onder onvoorziene omstandigheden in de zin van art. 6:258 begrepen kunnen zijn "nieuwe, niet in de overeenkomst verdisconteerde inzichten die tot een beleidswijziging nopen". Zie daarover Hartlief en Tjittes BR 1989 p. 889.

9. Uitgangspunt dient m.i. te zijn dat een nieuw bestuurscollege de mogelijkheid moet hebben een beleid te voeren dat afwijkt van dat van zijn voorganger. De noodzaak tot beleidswijziging kan voortvloeien uit het programma op grond waarvan de meerderheid gekozen is waarop het nieuwe college steunt; die noodzaak kan ook ingegeven worden door een andere kijk die het nieuwe college kan hebben op toekomstige ontwikkelingen. Het representatieve stelsel strekt er juist toe dit soort veranderingen mogelijk te maken. Ook bij gelijkblijvende omstandigheden kunnen de inzichten van de bevolking veranderen, en die verandering zal nu en dan zijn weerslag vinden in gewijzigd beleid (daarvoor gaan wij tenslotte naar de stembus). Zie ook D.A. Lubach, Beleidsovereenkomsten (Deventer 1982) p. 221-223 en p. 231-232; M. Kobussen, De vrijheid van de overheid (diss. KUB 1991) p. 251-254. Nakoming van een toezegging zal in zo'n geval niet kunnen worden gevorderd, al zal er reden kunnen zijn tot vergoeding van schade indien opgewekt vertrouwen is beschaamd. In zo verre is er een parallel met art. 6:168 BW bij onrechtmatige daad. Zie ook J. Spier, Overeenkomsten met de overheid (diss. Leiden 1981) p. 149 en p. 177-185; J.C.E. Ackermans-Wijn, Contracten met de overheid (diss. Nijmegen 1989) p. 130-131; M. Scheltema preadv. Rechtsverwerking, Geschr. VAR no. LXXIV (1975) p. 32-36. Zie over dit onderwerp voorts Losbl. Contractenrecht VIII no. 105-108 en no. 132-136; W.G. Huijgen, Aansprakelijkheid van de overheid (diss. Leiden 1991) p. 72 e.v.

I.c. heeft, naar de feitelijke vaststellingen van het hof waarvan moet worden uitgegaan, de beleidswijziging er slechts toe geleid dat de overheid niet een principe-toezegging gestand kon doen welke nog niet geconcretiseerd was, en dat zij zich bereid toonde de wederpartij schadeloos te stellen voor het eventueel daardoor geleden nadeel (zie r.o. 5.4-5.5). Deze gedachtengang steunt m.i. op een juiste rechtsopvatting; zij is ook niet onbegrijpelijk, in het bijzonder niet tegen de achtergrond van de omstandigheid dat de beleidswijziging totstandgebracht werd door een nieuw bestuurscollege met een andere politieke samenstelling.

10. Ook de overige klachten van onderdeel 1 lijken mij niet aannemelijk.

Dat het algemene belang van de havenuitbreiding reeds eerder onder ogen zou zijn gezien, maar toen niet doorslaggevend werd geacht (subonderd. 1.3), is niet beslissend. Voor zover het middel een beroep doet op art. 6:258 BW miskent het dat deze bepaling op de Ned. Antillen niet geldt; dat het hof de beleidswijziging niet als "onvoorzien" kwalificeert, is daarom zonder betekenis. Overigens stuit het middel op dit punt af op de juistheid van 's hofs oordeel dat het nieuwe college, zij het onder gehoudenheid van schadevergoeding, een havenbeleid mocht voeren dat naleving van de gedane principe-toezegging onmogelijk maakte.

Ook de klacht dat het op havenuitbreiding gerichte beleid nog niet voldoende vaste vorm had aangenomen (subonderd. 1.4.1) houdt geen steek. Infrastructurele werken eisen tijd; maar het eerste wat gebeuren moet is juist dat er bij grondtransacties rekening mee wordt gehouden. En dat [verzoeker] andere ideeën had over havenuitbreiding, die hij zelf beter vond (subonderd. 1.4.2, in het rekest genummerd 1.3.2) , doet niet ter zake. Het zijn, binnen de grenzen van de redelijkheid, de politiek verantwoordelijke organen die beleidskeuzen van dit soort hebben te maken, niet de toevallige grondeigenaren.

11. Verdedigbaar is ook dat onderdeel 1 in het geheel niet besproken behoeft te worden omdat [verzoeker] daarbij geen belang heeft. [verzoeker] heeft zowel nakoming als schadevergoeding gevorderd, maar bij het hier besproken onderdeel heeft hij slechts belang om toewijzing te verkrijgen van zijn nakomingsactie. Nu bij de behandeling van onderdeel 2 is komen vast te staan dat de toezegging om de grond in erfpacht uit te geven slechts een globale toezegging was, waarin noch het object noch de duur waren gespecificeerd, moet nakoming van de toezegging uitgesloten worden geacht. Voor nakoming is nodig dat voor pp. duidelijk is waarop de verschuldigde prestatie is gericht; zie Asser-Hartkamp I (9e dr. 1992) no. 184 en no. 224. Dat is i.c. niet het geval, zodat klachten die uitgaan van de mogelijkheid van nakoming niet tot cassatie kunnen leiden.

12. Onderdeel 1 van het middel faalt daarom in elk geval, zodat het debat zich verder toespitst op 's hofs oordeel over de vergoeding van mogelijk geleden schade. Daarop heeft betrekking onderdeel 3.

In zijn eerste vs. stelde het hof vast dat pp. zich nog niet duidelijk uitgelaten hadden over de vraag of [verzoeker] schade had geleden, en zo ja tot welk bedrag (r.o. 5.5). Daarom werd een comparitie van pp. gelast; tevens werden pp. in de gelegenheid gesteld bij akte ter rolle nadere informatie te geven. Na aktewisseling en een nadere comparitie wees het hof in zijn eindvs. de vordering tot schadevergoeding af.

De feitelijke vaststellingen waar het hof daarbij van uitgaat zijn de volgende (r.o. 11). [verzoeker] had eerst het restaurant, later het hotel, gesloten wegens instortingsgevaar. Hij nam zich voor om na verkrijging van de erfpacht de opstallen af te breken en een nieuw hotel te bouwen. Toen het Eilandgebied terugkwam van de eerder gedane toezegging, bood het twee alternatieve lokaties aan, in de vorm van terreinen ter grootte van ± 6000 m2. [verzoeker] achtte de alternatieven niet aanvaardbaar omdat zij braakliggende terreinen behelsden terwijl hij zijn bedrijf op een bebouwd terrein uitoefende; bovendien zou de ligging van de aangeboden gronden onaantrekkelijk zijn. Het terrein waarop het bestaande hotelcomplex gelegen was had een grootte van ca. 11 à 12.000 m2.

Het hof zet vervolgens uitvoerig uiteen waarom de beide aangeboden terreinen juist zeer geschikt waren voor de vestiging van een hotel (r.o. 12.2-12.3). Daarom had [verzoeker] naar het oordeel van het hof het aanbod van alternatieve lokaties redelijkerwijs niet mogen weigeren (r.o. 12.1). Nu hij aldus de op hem rustende plicht verzaakt had de door het Eilandgebied veroorzaakte schade te beperken, zouden de door hem aangevoerde schadefaktoren buiten bespreking kunnen blijven (r.o. 12.4). Ook de vordering tot schadevergoeding wordt daarom ontzegd.

13. Bij de bespreking van onderdeel 3 moet vooropgesteld worden dat het hof niet helemaal duidelijk maakt op welke grondslag de evt. toe te wijzen schadevergoeding zou berusten. Van een contractuele betrekking tussen [verzoeker] en het Eilandgebied is geen sprake, terwijl de intrekking van de principe-toezegging door het nieuwe Bestuurscollege op zichzelf niet onrechtmatig is. Klaarblijkelijk is de gedachtengang van het hof dat die intrekking onrechtmatig wordt als zij niet in een of andere vorm gepaard gaat met maatregelen om het te lijden nadeel te compenseren. Het Eilandgebied zelf heeft zich kennelijk ook op dat standpunt gesteld: het bood twee alternatieve terreinen aan, en toen dit aanbod geweigerd was zette het de onderhandelingen voort door nog met een derde alternatief te voorschijn te komen.

De rechtsopvatting die daarachter steekt wordt in cassatie niet aangevallen, ook niet in het incidentele middel. Die opvatting lijkt mij ook niet onjuist. Het beginsel van de gelijke verdeling van de publieke lasten brengt mee dat de financiële consequenties van een beleidswijziging die in het algemeen belang noodzakelijk is, niet mogen worden afgewenteld op één enkele ondernemer. Zie ook Lubach a.w. p. 234-235; HR 18 jan 1991 NJ 1992 no. 638. Het is verdedigbaar dat i.c. die ondernemer door de beleidswijziging teleurgesteld werd in zijn door het Eilandgebied zelf gewekte verwachting om een deel van de bij hem in gebruik zijnde grond in erfpacht te verwerven en om aldus een betere grondslag te verkrijgen voor zijn hotelexploitatie.

14. Aanvaardt men eenmaal dit uitgangspunt, dan is echter moeilijk in te zien hoe het hof de vordering tot schadevergoeding kon afwijzen op de grond dat [verzoeker] zijn plicht tot schadebeperking zou hebben verzaakt. In de eerste plaats is het verzaken van die plicht zonder nadere motivering niet aannemelijk in het licht van de gedingstukken: [verzoeker] weigerde de beide aangeboden terreinen vooral omdat hij deze bouwrijp zou moeten maken, en het Eilandgebied heeft toen niet geantwoord dat het zelf voor het bouwrijp maken zou zorgen (zoals het hof in r.o. 12.1 vanzelfsprekend vindt), maar het bood een derde terrein aan waarbij dezelfde moeilijkheid zich voordeed. In de tweede plaats behoeft ongemotiveerde weigering van alternatieve lokaties nog niet te leiden tot ontzegging van elke schadevergoeding; ook bij het aanvaarden daarvan zou bv. schade door tijdelijk gederfde inkomsten zijn ingetreden, terwijl [verzoeker] bovendien aanvoert dat de meerkosten van een elders geheel nieuw te bouwen hotel niet op voorhand gecompenseerd worden door de enkele beschikbaarheid van een alternatief.

De subonderdelen 3.2.1 en 3.1 van het principale middel worden daarom terecht voorgesteld, zodat de andere klachten uit onderdeel 3 geen behandeling meer behoeven. Het eindvs. van het hof, waarin de schadevergoedingskwestie aan de orde komt, zal niet in stand kunnen blijven.

15. Ik concludeer op deze gronden:

- in het principaal beroep: tot verwerping van het beroep voor zover gericht tegen de tussenvonnissen van 28 mei 1991 en 25 februari 1992 en tot vernietiging van het eindvonnis van 5 mei 1992, met terugwijzing van de zaak naar het Gemeenschappelijk hof van justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba ter verdere afdoening,

- in het incidentele beroep: tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.