CBb, 18-06-2015, nr. AWB 14/371

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Appellant is aubergineteler en uit dien hoofde in 2012 onderworpen aan een heffing van het Productschap Tuinbouw (Productschap, thans minister van Economische Zaken). Deze heffing bestaat uit een algemeen deel, geregeld in de Verordening algemeen en een bijzonder deel, geregeld in de Verordening bijzonder.

Bij brief van 1 december 2010, ondertekend door het Hoofd afdeling Regelingen van het Productschap, zijn de auberginetelers geïnformeerd over een door een aantal auberginetelers en LTO gewenste verhoging van het heffingstarief voor aubergines. Verweerder deelt in deze brief mede dat het Productschap bereid is het tarief voor een periode van 5 jaar met ingang van 2012 te verhogen, onder de voorwaarde dat er bij de betrokken ondernemers voldoende steun is voor dit initiatief. Auberginetelers worden uitgenodigd om via een antwoordformulier kenbaar te maken of zij akkoord gaan met een tariefsverhoging. De brief bevat verder de volgende informatie over de procedure:

“(…) Uw mening wordt in een advies voorgelegd aan de Sectorcommissie Groenten en Fruit. Die neemt een besluit over de tariefsverhoging. Uitgangspunt voor een positief advies aan de sectorcommissie is dat 70% van het aantal telers dat tenminste 80% van het areaal aubergines heeft, instemt met de voorgestelde tariefsverhoging (…)”.

Appellant heeft via het antwoordformulier kenbaar gemaakt niet akkoord te gaan met de tariefsverhoging.

Het Productschap heeft appellant bij brief van 28 januari 2011 geïnformeerd over het resultaat van de enquête. Van de 29 ondervraagde bedrijven hebben 18 bedrijven (62%) voor de extra heffing bij aubergines gestemd en 11 bedrijven (38%) tegen. De voorstemmers vertegenwoordigen 84% van het areaal, de tegenstemmers 16%. Dit betekent, zo blijkt uit de brief, dat vanaf 1 januari 2012 gedurende een periode van vijf jaar de heffing voor aubergines wordt verhoogd.

Bij brief van 3 februari 2011 heeft het Productschap appellant, voor zover van belang, als volgt op de hoogte gesteld over het vervolg van de procedure:

“(…) De resultaten van de enquête worden samen met het verzoek van LTO voorgelegd aan de sectorcommissie Groenten en Fruit. De sectorcommissie beoordeelt het verzoek en adviseert het PT bestuur positief of negatief met betrekking tot de aanvraag. In de regel neemt het PT-bestuur in haar besluit het advies van de sectorcommissie over. Het PT-bestuur stelt vervolgens de tariefsverhoging vast in een verordening en daarmee heeft de heffingsverhoging de benodigde wettelijke grondslag (…)”.

In haar vergadering van 5 november 2011 heeft de sectorcommissie Groente en Fruit (sectorcommissie) positief geadviseerd over de tariefswijziging vanaf 2012 en ingestemd met zowel de Verordening bijzonder als de Verordening algemeen. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Verordening algemeen bedraagt het tarief voor het algemene deel per 1 januari 2012

€ 1,49 per are. Het bestuur van het Productschap heeft bij besluit van 14 november 2011 de Verordening bijzonder (Vbbo 2011, 24) vastgesteld. In artikel 3 van deze verordening is het tarief voor aubergines per 1 januari 2012 vastgesteld op € 19,26 per are. Bij besluit van

27 maart 2012 heeft het bestuur van het Productschap dit tarief met terugwerkende kracht tot

1 januari 2012 (Vbbo 2012, 24) gewijzigd in € 15,88 per are.

Voor 2011 bedroeg het heffingstarief voor het algemene deel € 2,13 per are en voor het bijzondere deel € 10,62 per are.

Bij het primaire besluit heeft verweerder appellant voor het jaar 2012 een heffing van in totaal € 5.593,14 opgelegd, berekend naar de ingevolge de Verordening algemeen en de Verordening bijzonder geldende tarieven voor het algemene en bijzonder deel. Bij brief van

8 juli 2013 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit, voor zover daarbij voormelde tariefsverhoging van de bijzondere heffing aan hem is doorberekend. Verweerder heeft dit bezwaar bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.

Appellant voert aan dat het bestuur van het Productschap ten onrechte de bijzondere heffing voor het jaar 2012 heeft verhoogd. Deze verhoging leidt voor hem tot een aanzienlijke kostenstijging van € 800,- per hectare. Bij brief van 1 december 2010 heeft het Productschap een onderzoek aangekondigd naar het draagvlak voor een hogere promotieheffing voor de teelt van aubergines. Voor die tariefswijziging geldt als uitgangspunt dat minimaal 70% van de telers dat tenminste 80% van het areaal aubergines heeft, instemt met de verhoging. Nu slechts 62% van de telers heeft ingestemd met de tariefswijziging, zijn deze percentages niet gehaald en bestond voor een dergelijke wijziging onvoldoende draagvlak onder de telers. Verweerder heeft de hogere heffing desondanks ten onrechte toch ingevoerd, aldus appellant.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Verordening bijzonder op correcte wijze is vastgesteld en gepubliceerd en daaraan derhalve verbindende kracht toekomt. Er is overigens geen reden om aan deze verordening verbindende kracht te ontzeggen. Appellant heeft aan de brief van 1 december 2010 geen vertrouwen mogen ontlenen dat bij het ontbreken van voldoende draagvlak onder de telers geen tariefsverhoging zou plaatsvinden. In deze brief is niet medegedeeld dat de uitslag van de enquête van doorslaggevende betekenis is voor de beslissing van het bestuur van het Productschap omtrent de tariefsverhoging. Alleen het bestuur is bevoegd tot de vaststelling van de tariefsverhoging bij verordening. De Verordening bijzonder kent geen uitzonderingsgronden op basis waarvan appellant de heffing voor het bijzonder deel niet zou zijn verschuldigd.

De Wet op de bedrijfsorganisatie (Wbo) luidde, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 126

1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen.

(…)

3. Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.”

Het Instellingsbesluit Productschap Tuinbouw (Instellingsbesluit) luidde, voor zover van belang, als volgt:

“Artikel 13

1. Een verordening als bedoeld in artikel 93, artikel 119, artikel 123 of artikel 126 van de wet die naar het oordeel van het bestuur ligt op het werkgebied van een sectorcommissie, stelt het bestuur vast na advies van die sectorcommissie

(…)”

Artikel 3 van de Verordening bijzonder luidde na de hiervoor in 1.6 vermelde wijziging als volgt:

“1. De heffing die is verschuldigd wordt opgelegd naar de grondslag grondgebruik.2. Deze heffing is de gemeten maat van de door de ondernemer gebruikte cultuurgrond per productgroep uitgedrukt in de genoemde eenheid vermenigvuldigd met het genoemde tarief in Euro en bedraagt voor:

Het College gaat ervan uit dat appellant met hetgeen hij heeft aangevoerd beoogt te stellen dat aan artikel 3, tweede lid, van de Verordening bijzonder voor wat betreft het daarin neergelegde tarief voor aubergines van € 15,88 per are verbindende kracht moet worden ontzegd wegens strijd met het vertrouwensbeginsel.

Het College overweegt dat de rechtmatigheid van algemeen verbindende voorschriften bij wege van exceptieve toetsing kan worden beoordeeld in het kader van een beroep. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere algemeen verbindende regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid toetsend, geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan.

Het College is van oordeel dat het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Aan voormelde brief van 1 december 2010 heeft appellant niet het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen en mogen ontlenen dat de in deze brief bedoelde verhoging van het tarief voor aubergines alleen zal plaatsvinden wanneer 70% van het aantal telers dat tenminste 80 % van het areaal aubergines heeft, instemt met de wijziging. Uit de brief komt naar voren dat het behalen van deze drempel, waartoe in een enquête de mening van de aangeschreven auberginetelers wordt gevraagd, uitgangspunt is voor een positief advies aan de sectorcommissie. Uit de hierbij gebruikte term ‘advies’ volgt reeds dat de sectorcommissie niet gebonden is aan de inhoud ervan en zij hiervan kan afwijken. Voorts wijst het gehanteerde begrip ‘uitgangspunt’ er op dat de uitslag van de enquête weliswaar het vertrekpunt vormt voor een positief advies aan de sectorcommissie, maar niet uitsluit dat daarnaast nog andere factoren een rol kunnen spelen bij de totstandkoming van het uiteindelijke advies. Hieraan doet niet af dat in de brief ten onrechte is vermeld dat de sectorcommissie een besluit neemt over de tariefsverhoging en niet dat het bestuur van het Productschap ter zake beslissingsbevoegd is op grond van de wettelijke regels. Van belang is verder dat het Productschap appellant bij de brief van 3 februari 2011, gezien het hiervoor in 1.5 weergegeven citaat, nader en juist heeft geïnformeerd over de besluitvorming met betrekking tot de tariefsverhoging. Deze brief is ruim voordat het bestuur besloot tot vaststelling van de Verordening bijzonder, waarin de verhoging van het tarief voor aubergines is doorgevoerd, opgesteld en verzonden. Appellant had derhalve sinds de ontvangst van deze brief kunnen weten dat de uitkomst van de enquête onder de telers niet doorslaggevend zou zijn voor het al dan niet doorvoeren van een verhoging van het tarief bij verordening.

5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.