Rb. Gelderland, 01-10-2024, nr. AWB 24, 4576

Het doel van de hersteloperatie is het toegebrachte leed te erkennen, herstel te bieden en gedupeerden en hun kinderen te helpen een nieuwe start te maken. Gelet op de ernst en de breedte van de problematiek is beoogd een zo breed en samenhangend mogelijk herstel aan gedupeerden te bieden. Dit omvat excuses en erkenning, financieel herstel en een schuldenaanpak, brede ondersteuning van gemeenten op verschillende leefgebieden en toegankelijke ondersteuning door maatschappelijke organisaties. Met de hersteloperatie hoopte het kabinet ook bij te dragen aan herstel van vertrouwen in de overheid; in het bijzonder het vertrouwen van gedupeerden, maar ook het vertrouwen van de samenleving als geheel.5.

De praktijk van de hersteloperatie

Kenmerkend voor de hersteloperatie is dat de praktijk steeds omvangrijker, diverser en ingewikkelder is gebleken dan vooraf gedacht. Het aantal herstel- en compensatieregelingen is in de loop van de tijd aanzienlijk uitgebreid, met onder meer regelingen voor ex-partners van gedupeerde aanvragers van kinderopvangtoeslag, kinderen van gedupeerde aanvragers en van ex-partners, nabestaanden van overleden gedupeerde aanvragers en nabestaanden van overleden kinderen van gedupeerde aanvragers. Ook de groep potentieel gedupeerde aanvragers is fors gegroeid, van 9.200 aanvragers eind 2020 naar 68.376 potentieel gedupeerde aanvragers eind 2023.6.Dit is een veel hoger aantal dan op voorhand werd ingeschat. De uitvoering van de hersteloperatie staat dan ook steeds onder grote druk.7.

De verscheidenheid aan regels

De Wht bevat regels over het herstel voor gedupeerde toeslagenouders en hun kinderen. Er zijn verschillende financiële herstelregelingen in de Wht opgenomen, waaronder de gewone compensatie, de tegemoetkoming opzet/grove schuld (O/GS), de kindregeling en de overname van private schulden. De besluitvorming over compensatie bestaat uit drie fasen: de lichte toets (ook bekend als de Catshuisregeling), de integrale beoordeling en de eventuele aanvullende compensatie via de Commissie Werkelijke Schade. De dienst neemt hierover steeds afzonderlijke besluiten, vaak ook nog afzonderlijk voor ieder toeslagjaar. Een aanvrager ontvangt dus eerst een besluit over de lichte toets, dan één of meer besluiten over de gewone compensatie en/of de tegemoetkoming O/GS en, voor zover van toepassing, weer afzonderlijke besluiten over de kindregeling en de overname van private schulden dan wel de weigering daarvan. Vervolgens kunnen via de Commissie Werkelijke Schade besluiten worden genomen over een aanvullende compensatie of aanvullende tegemoetkoming O/GS. Tegen ieder besluit kan bezwaar worden gemaakt en tegen ieder besluit op bezwaar kan beroep worden ingesteld.

De beslistermijnen

De Wht bevat ook regels over beslistermijnen. De dienst moet uiterlijk binnen een jaar beslissen op een aanvraag om compensatie.8.Als tegen een besluit daarover door de aanvrager bezwaar wordt gemaakt, moet de dienst binnen twaalf weken na het verstrijken van de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift op het bezwaar van de indiener beslissen.9.De dienst overschrijdt deze beslistermijnen structureel. De wetgever heeft bewust een regeling met feitelijk onhaalbare beslistermijnen aanvaard.10.De feitelijke wachttijd voor een eerste besluit over de compensatie en tegemoetkoming O/GS bedraagt één tot drie jaar.11.De gemiddelde feitelijke doorlooptijd van de bezwaarprocedure bedraagt 567 dagen (81 weken).12.De realiteit wijkt dus in aanzienlijke mate af van de in de Wht opgenomen beslistermijnen.

Beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit in Wht-zaken

4. Steeds als de dienst een toepasselijke beslistermijn niet haalt, kan de aanvrager een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit bij de bestuursrechter instellen.13.Het beroep is gegrond als de beslistermijn is verstreken en de dienst door de aanvrager op de juiste wijze schriftelijk in gebreke is gesteld. Bij een gegrond beroep bepaalt de bestuursrechter binnen welke termijn de dienst alsnog een besluit moet nemen.14.De bestuursrechter verbindt ook een dwangsom aan zijn uitspraak voor iedere dag dat de dienst in gebreke blijft de uitspraak na te leven.15.

De vaste lijn van de rechtbank

Al geruime tijd doet deze rechtbank uitspraken in beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de dienst en hanteert daar een vaste lijn in als het gaat over de beslistermijn en de hoogte van de dwangsom. In beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit in het kader van de Wht sluit de rechtbank tot nu toe aan bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 augustus 202316.en het landelijk dwangsombeleid van de rechtbanken.17.Dit betekent dat de nadere beslistermijn wordt vastgesteld op twaalf weken na de indiening van het verweerschrift door de dienst en ten minste zes weken na de verzending van de uitspraak. De hoogte van de dwangsom is € 100 per dag met een maximum van € 15.000. Dit betekent dat, als er na 150 dagen nog steeds geen besluit is, de dwangsom volledig is ‘volgelopen’. De dienst moet dan een dwangsom van € 15.000 aan de aanvrager betalen. Dit proces kan zich elke 150 dagen herhalen totdat de dienst een besluit heeft genomen, waardoor de dienst steeds opnieuw dwangsommen opgelegd krijgt.

De uitspraak van de rechtbank Rotterdam

De dienst verzoekt tegenwoordig in alle beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar in Wht-zaken om rekening te houden met de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 juli 202418.bij het vaststellen van de nadere beslistermijn en de hoogte van de dwangsom. De rechtbank Rotterdam ziet het als een bijzonder onwenselijke situatie dat de dienst de wettelijke beslistermijnen structureel niet haalt en bovendien rechterlijke uitspraken op grote schaal niet nakomt en dwangsommen verbeurt. De rechtbank Rotterdam is daarom in haar uitspraak afgeweken van de vaste lijn voor het vaststellen van de beslistermijn en de hoogte van de dwangsom bij het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar in Wht-zaken. In geval van een eerste beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar hanteert de rechtbank Rotterdam een nadere beslistermijn van veertig weken na het verweerschrift.19.In geval van een tweede beroep tegen het niet tijdig nemen van hetzelfde besluit op bezwaar hanteert de rechtbank Rotterdam een nadere beslistermijn van twintig weken na de datum van verzending van de uitspraak.20.Daarnaast bepaalt de rechtbank Rotterdam de hoogte van de dwangsom in alle beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op grond van de Wht op € 50 per dag met een maximum van€ 15.000.21.

De nieuwe vaste lijn van de rechtbank Gelderland

5. Ook deze rechtbank vindt het nodig om haar vaste rechtspraak nader te bezien op het punt van de beslistermijn bij (opvolgende) beroepen tegen het niet tijdig nemen van besluiten op bezwaar in Wht-zaken. De rechtbank zal vanaf nu de in deze uitspraak uitgewerkte lijn hanteren.

Als een beroep gegrond is en de dienst nog geen besluit bekendgemaakt heeft, bepaalt de rechtbank, zoals gezegd onder 4, binnen welke termijn de dienst alsnog een besluit bekend moet maken. Het wettelijke uitgangspunt is een termijn van twee weken.22.Alleen in bijzondere gevallen kan de rechtbank een andere termijn bepalen.23.Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat die andere termijn niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort moet zijn.24.

De taak van de bestuursrechter

In haar richtinggevende uitspraak van 23 augustus 2023 heeft de Afdeling overwogen dat de wetgever bewust onrealistische beslistermijnen in de Wht heeft opgenomen en dat het niet de taak van de bestuursrechter is een structurele, collectieve oplossing te bieden voor dat probleem.25.De bestuursrechter moet volgens de Afdeling burgers rechtsbescherming bieden op basis van de geldende wetgeving; het is aan de wetgever om desgewenst alsnog te voorzien in een wettelijke regeling of een andere voorziening of oplossing. Mede naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft het kabinet het wetsvoorstel aanpassing termijnen en nabestaandenregeling hersteloperatie toeslagen opgesteld. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft hierover een advies uitgebracht.26.Uit dat advies volgt dat het kabinet voornemens was de beslistermijn voor een besluit op bezwaar te verlengen tot maximaal 30 maanden. De Afdeling advisering heeft onder meer kanttekeningen geplaatst bij deze verlengde termijn in het licht van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Het kabinet heeft inmiddels een gewijzigd wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd.27.In het gewijzigde voorstel is, mede naar aanleiding van de kanttekeningen van de Afdeling advisering, de verlenging van de beslistermijn voor een besluit op bezwaar komen te vervallen. In het wetsvoorstel wordt alleen de aanvraagtermijn voor aanvullende compensatie via de Commissie Werkelijke Schade verlengd. Dit zou betekenen dat er geen einde komt aan het probleem dat de praktijk in grote mate afwijkt van de in de Wht opgenomen beslistermijnen voor de dienst. In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt verder vermeld dat er wordt ingezet op verschillende versnellingsmaatregelen die de overschrijdingen van de wettelijke beslistermijnen zullen dempen, maar dat die er helaas niet toe zullen leiden dat de termijnen daadwerkelijk worden gehaald.28.

De rechtbank onderschrijft het oordeel van de Afdeling dat het niet de taak van de bestuursrechter is een structurele, collectieve oplossing te bieden voor deze problemen. Maar de rechtbank heeft, zoals de rechtbank Rotterdam ook heeft overwogen, wel een taak bij de juridische uitleg en toepassing van de wettelijke voorschriften over de nadere beslistermijn en de hoogte van de dwangsom, in het licht van alle relevante omstandigheden.

De rechtbank komt echter wel tot een andere lijn dan door de rechtbank Rotterdam is uitgezet. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.

Wat betrekt de rechtbank bij het bepalen van de op te leggen beslistermijn?

Gelet op de zeer grote omvang van de hersteloperatie is sprake van een bijzonder geval en is er reden om af te wijken van het wettelijke uitgangspunt van een nadere beslistermijn van twee weken. In de uitspraak van 23 augustus 2023 heeft de Afdeling geoordeeld dat in Wht-zaken een nadere beslistermijn van twaalf weken na het verweerschrift en ten minste zes weken na de uitspraak niet onnodig lang en ook niet onrealistisch kort is, dan wel zou moeten zijn. In beroepen tegen het niet tijdig nemen van besluiten op bezwaar tegen besluiten op Wht-aanvragen legde deze rechtbank nadere beslistermijnen op die overeenstemmen met de uitgangspunten geformuleerd in de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023.

Er is sprake van een onrealistisch korte nadere beslistermijn als het bestuursorgaan binnen die termijn niet in staat is een besluit te nemen met de vereiste mate van zorgvuldigheid.29.Van een onnodig lange nadere beslistermijn is sprake als het bestuursorgaan door maatregelen te nemen ook binnen een kortere termijn een zorgvuldig besluit zou kunnen nemen.

Zoals in de uitspraak van de rechtbank Rotterdam is overwogen, blijkt uit de zeventiende voortgangsrapportage hersteloperatie toeslagen dat bij uitblijvende besluiten op bezwaar de nadere beslistermijn in de meerderheid van de gevallen niet wordt gehaald. Daaruit blijkt ook dat ongeveer 75% van de bezwaarprocedures nog niet is afgerond.30.Opvolgende (tweede) beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit over hetzelfde uitblijvende besluit op bezwaar zijn inmiddels aan de orde; volgens de dienst is inmiddels zelfs sprake van derde en vierde opvolgende beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit over hetzelfde uitblijvende besluit.31.Bij de besluiten op aanvraag over de compensatie geldt nog wel dat de dienst in de meerderheid van de gevallen alsnog een besluit neemt binnen de opgelegde nadere beslistermijn.

Landelijk is sprake van een grote hoeveelheid beroepen tegen het niet tijdig nemen van besluiten in Wht-zaken. De rechtbank voorziet een algemene toename van de instroom, wat gevolgen heeft voor de behandeling van zaken. Als uitgangspunt geldt dat de verzoeken en bezwaren door de dienst worden behandeld op volgorde van ontvangst. Daarom stellen veel ouders die wachten op een besluit een beroep in bij de bestuursrechter. Dat betekent dat andere ouders, die er niet voor kiezen om via de rechter een besluit af te dwingen, (nog) langer moeten wachten. Het is zoals ook de rechtbank Rotterdam heeft overwogen niet alleen van belang om rechtsbescherming te bieden aan gedupeerde ouders die (opvolgende) beroep(en) instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit, maar ook om oog te hebben voor andere burgers die rechtsbescherming zoeken. Daarbij komt dat door de versnelde behandeling van de (opvolgende) beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit andere zaken onderaan de stapel komen te liggen, wat kan leiden tot vertraging in hun afhandeling. De rechtbank benadrukt met de rechtbank Rotterdam dat dit niet alleen een kwestie is voor de betrokken partijen, maar ook een bredere impact heeft op de samenleving, aangezien het belang van tijdige rechtsbescherming voor alle burgers essentieel is en de genoemde procedures gepaard gaan met een grote inzet aan capaciteit en financiële gemeenschapsmiddelen.32.

Gelet op deze ingrijpend gewijzigde omstandigheden voldoet een nadere beslistermijn van twaalf weken na het verweerschrift en ten minste zes weken na verzending van de uitspraak bij (opvolgende) beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet langer aan het criterium ‘niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort’.

Welke beslistermijn acht de rechtbank passend?

De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de volgende nadere beslistermijnen. Dit zijn andere termijnen dan die door de rechtbank Rotterdam worden gehanteerd.

De rechtbank moet een nadere beslistermijn bepalen die wel aan het onder 5.3.4 genoemde criterium voldoet. Daarbij houdt de rechtbank rekening met de volgende omstandigheden. Uit het jaarverslag van de Bezwaarschriftenadviescommissie Hersteloperatie toeslagen van 2023 blijkt dat de feitelijke behandelduur van een bezwaar gemiddeld 567 dagen bedraagt, wat overeenkomt met 81 weken.33.De dienst zet op dit moment vrijwel de volledige bezwaarcapaciteit in om te (proberen te) voldoen aan rechterlijke beslistermijnen.34.Door de krapte op de arbeidsmarkt is het lastig voor de dienst om snel veel meer bezwaarjuristen aan te nemen, maar er wordt gewerkt aan het inhuren van externe deskundigen.35.Er worden ook andere maatregelen genomen om het bezwaarproces te versnellen.36.

Daarmee rekening houdende komt de rechtbank als uitgangspunt voor de nadere beslistermijn op een periode van 81 weken na ontvangst van het bezwaarschrift door de dienst. Deze is, gelet op 5.4.1, haalbaar voor de dienst. Als de datum van ontvangst van het bezwaarschrift door de dienst niet bekend is, wordt aangesloten bij de datum van verzending van het bezwaarschrift. Wanneer deze termijn van 81 weken op het moment van verzending van de uitspraak over het niet tijdig nemen van een besluit is verstreken, dan sluit de rechtbank aan bij het wettelijke uitgangspunt. In dat geval geldt een nadere beslistermijn van twee weken na verzending van de uitspraak over het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar in Wht-zaken. Dit laatste is slechts anders als de dienst in het verweerschrift een zeer goede reden geeft waarom een termijn van twee weken niet passend is.

Deze nadere beslistermijn geldt voor zowel een eerste beroep als een opvolgend beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar in Wht-zaken.

Welke dwangsom acht de rechtbank passend?

Bij een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit bepaalt de rechtbank, zoals vermeld onder 4, dat het bestuursorgaan een dwangsom moet betalen voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Hierover hebben de rechtbanken landelijk beleid vastgesteld.37.In de regel wordt de dwangsom bepaald op€ 100 per dag, met een maximum van € 15.000. Wanneer een sterke prikkel nodig is – bijvoorbeeld vanwege gebleken weigerachtigheid van het bestuursorgaan of vanwege het grote belang –, wordt de dwangsom bepaald op € 250 per dag, met een maximum van € 37.500. Het landelijk beleid biedt ruimte om in bijzondere gevallen af te wijken, bijvoorbeeld bij een zeer groot belang.

De rechtbank vindt het landelijk beleid, waarin een dwangsom van € 100 per dag met een maximum van € 15.000 wordt gehanteerd, passend in eerste beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar in Wht-zaken. De opgelegde beslistermijn van 81 weken na ontvangst van het bezwaar biedt de dienst voldoende tijd om een besluit te nemen en de dwangsom vormt een voldoende prikkel om deze termijn niet te overschrijden. De dwangsom dient immers als stimulans voor de dienst om tijdig een besluit te nemen en is niet bedoeld als genoegdoening of compensatie wegens het lang wachten op een besluit voor de betrokkene. De rechtbank ziet daarom in dat geval geen grond om af te wijken van het landelijk beleid. Dit betekent dat de dienst dan een dwangsom van € 100 moet betalen voor elke dag waarmee de te gunnen beslistermijn nog wordt overschreden door de dienst. Daarbij geldt wel een maximum van € 15.000.

De rechtbank ziet, anders dan de dienst, wel aanleiding om in overeenstemming met het beleid van de rechtbanken de dwangsom vast te stellen op € 250 per dag met een maximum van € 37.500 als sprake is van een opvolgend beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar in Wht-zaken. Dit omdat in dat geval de dienst eerder een redelijke termijn is geboden, maar zij geen gevolg heeft gegeven aan de eerdere uitspraak van de rechtbank. De rechtbank leidt hieruit af dat de eerder gehanteerde dwangsom van€ 100 per dag met een maximum van € 15.000 geen voldoende prikkel vormt voor de dienst om tijdig een besluit te nemen. Een verhoging van de dwangsom is dan ook noodzakelijk om de dienst alsnog te stimuleren binnen een redelijke termijn te beslissen. Dit betekent dat de dienst dan een dwangsom van € 250 moet betalen voor elke dag waarmee de te gunnen beslistermijn nog wordt overschreden. Daarbij geldt wel een maximum van € 37.500.

De concrete toepassing van de nadere beslistermijn in deze zaak

6. Hieronder past de rechtbank deze vaste lijn toe in deze zaak.

Is dit beroep ontvankelijk en gegrond?

Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is gegrond, zoals weergegeven onder 4, als de beslistermijn is verstreken en de dienst door de aanvrager op de juiste wijze schriftelijk in gebreke is gesteld. Uit de brief van de dienst van 9 februari 2024 volgt dat de dienst ten behoeve van het beslissen op bezwaar een commissie heeft ingesteld.38.Gelet hierop moet de dienst binnen twaalf weken na het verstrijken van de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift op het bezwaar van de indiener beslissen.39.Uit die brief volgt ook dat de dienst de beslistermijn van twaalf weken meteen met zes weken heeft verlengd. Dit mag de dienst.40.Gelet hierop moest de dienst uiterlijk op3 juni 2024 op het bezwaar beslissen.

Partijen zijn het erover eens dat de dienst niet binnen de beslistermijn heeft beslist. Na afloop van de beslistermijn heeft eiseres de dienst in gebreke gesteld. Het beroepschrift heeft de rechtbank meer dan twee weken daarna ontvangen. Omdat de dienst niet binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling op 21 juni 2024 op het bezwaar van eiseres heeft beslist, en nog altijd niet heeft beslist, is het beroep ontvankelijk en gegrond.

Welke beslistermijn moet aan de dienst worden opgelegd?

Uit de brief van de dienst van 9 februari 2024 volgt dat de dienst het bezwaarschrift van eiseres op 29 januari 2024 heeft ontvangen. Gelet op wat hiervoor onder 5.4.2 is overwogen, moet de dienst binnen 81 weken na 29 januari 2024 alsnog een besluit op het bezwaar van eiseres bekend maken. Dit betekent dat de dienst uiterlijk18 augustus 2025 het besluit op bezwaar van eiseres bekend moet maken. Er bestaat geen aanleiding om in dit individuele geval een andere nadere beslistermijn te bepalen.

Welke rechterlijke dwangsom wordt aan de dienst opgelegd?

De vaste lijn betekent dat de dienst een dwangsom van € 100 moet betalen voor elke dag waarmee de beslistermijn nu nog wordt overschreden door de dienst. Daarbij geldt wel een maximum van € 15.000.

Hoeveel bedraagt de bestuurlijke dwangsom?

Eiseres heeft verzocht om de al verschuldigde dwangsom vast te stellen. Als een bestuursorgaan een besluit niet tijdig neemt, moet het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom betalen voor elke dag dat het te laat is, voor maximaal 42 dagen.41.De termijn van 42 dagen begint twee weken na 21 juni 2024, de ontvangst van de ingebrekestelling, te lopen. De rechtbank stelt op grond van het vorenstaande vast dat de dienst de maximale dwangsom van € 1.442 verschuldigd is.