ABRvS, 20-05-2026, nr. 202400981/1/A3

202400981/1/A3.

Datum uitspraak: 20 mei 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante], wonend in [woonplaats],

appellante,

en

het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 13 juni 2023, op 29 juni 2023 bekendgemaakt in het Gemeenteblad 2023, nr. 287978, heeft het college opnieuw beslist over de oplegging van beperkingen aan de openbaarheid van de documenten van de gemeentelijke raadsenquêtecommissie P&O Zevenaar.

Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellante] heeft nadere stukken ingediend.

Het college heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 11 juni 2025 behandeld, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam en mr. M.H.P. Bullens, advocaten te Nijmegen, en E.J.M. Sloot-Vet, E.B. Maris en drs. R. Dragt, zijn verschenen. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met zaak nrs. 202203935/1/A3, 202300318/1/A3, 202300320/1/A3 en 202400970/1/A3. Tijdens de zitting waren daarom ook [persoon A], [persoon B] en de streekarchivaris van het Streekarchivariaat De Liemers en Doesburg, ook vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam en mr. M.H.P. Bullens, advocaten te Nijmegen, aanwezig. Verder was de raad van de gemeente Zevenaar, vertegenwoordigd door dezelfde gemachtigden als het college, aanwezig.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellante] werkte op de afdeling Handhaving van de gemeente Zevenaar. In augustus 2005 is een bureau verzocht om het functioneren van de afdeling Handhaving van de gemeente Zevenaar in kaart te brengen met het doel de samenwerking te ‘ontstroeven’ en te professionaliseren. Op 18 oktober 2005 zijn de bevindingen en voorstellen uit het zogenoemde rapport Bunt aan de hand van sheets gepresenteerd. Dat heeft ertoe geleid dat [appellante] sinds januari 2008 niet meer in dienst is.

1.1.    [appellante] heeft vervolgens tot aan de Centrale Raad van Beroep geprocedeerd. Dat heeft geleid tot de uitspraak van 8 maart 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BV8626). Naar aanleiding van deze zaak en naar aanleiding van een uitspraak van de CRvB over een andere ambtenaar heeft de raad van de gemeente Zevenaar besloten een enquêtecommissie in te stellen om onderzoek te doen naar het P&O-beleid van de gemeente Zevenaar in de periode 1 juni 2002 tot 31 december 2015. Na het uitbrengen van het eindrapport van 12 juni 2017 heeft de enquêtecommissie op 25 oktober 2017 besloten tot het opleggen van beperkingen aan de openbaarheid over al hetgeen aan haar digitaal of analoog ter beschikking is gesteld (de raadsenquêtedocumenten) en tot het overbrengen van de betreffende stukken naar het Streekarchivariaat de Liemers en Doesburg (het streekarchief) voor de duur van 75 jaar.

1.2.    Het college heeft vervolgens met het besluit van 13 juni 2023 besloten tot het gedeeltelijk opheffen van de bij besluit van 25 oktober 2017 van de enquêtecommissie opgelegde beperkingen aan de openbaarheid. Voor de verdere achtergrond verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van vandaag in zaak nr. 202300320/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2026:2692). In die zaak ligt het besluit van 13 juni 2023 ook voor. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen dat besluit daarom naar de Afdeling doorgestuurd, zodat de Afdeling gelijktijdig op dat beroep kan beslissen.

Relevante wet- en regelgeving

2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Wat heeft het college besloten?

3.       Het college heeft met het besluit van 13 juni 2023 besloten om (citaat):

o        de Streekarchivaris bij een inzageverzoek de Algemene Verordening Gegevensbescherming in acht neemt, en dus alleen inzage geeft in de betreffende archiefbescheiden onder de (openbaarheids)beperking dat persoonsgegevens en/of gegevens die naar personen herleidbaar zijn worden gepseudonimiseerd (wat hier betekent: weggelakt) (grondslag: bescherming persoonlijke levenssfeer in de zin van artikel 15, eerste lid en onder a, van de Archiefwet in verbinding met artikel 89 van de AVG);

o        een en ander voor zover daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het doel dat met het bewaren van archiefbescheiden in het algemeen belang gediend wordt;

Waarom is [appellante] het niet eens met het besluit van 13 juni 2023?

4.       [appellante] betoogt dat het besluit vaag is geformuleerd, innerlijk tegenstrijdig is en op tal van punten in strijd met de geldende wet- en regelgeving en de gemeentelijke besluitvorming. Zij heeft de gronden van haar beroep zeer uitvoerig uiteengezet. Uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht volgt niet dat de Afdeling in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Daarbij is van belang dat een aantal gronden ook buiten de omvang van het geding valt. Hoewel de Afdeling alle argumenten heeft bezien, zal zij zich hierna beperken tot de kern van de door [appellante] naar voren gebrachte gronden. Deze gronden heeft de Afdeling ook met partijen besproken tijdens de zitting.

Beoordeling van het beroep

Ontvankelijkheid van het beroep van [appellante]

5.       Het college heeft zich in zijn verweerschrift op het standpunt gesteld dat het beroep van [appellante] niet-ontvankelijk is omdat er geen sprake is van een appellabel besluit. De Afdeling heeft in haar uitspraak van vandaag in zaak nr. 202300318/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2026:2691) geoordeeld dat een besluit op grond van artikel 15 van de Archiefwet 1995 op extern rechtsgevolg gericht is en daarom appellabel is. De Afdeling verwijst daarom naar die uitspraak, onder 5 tot en met 5.2. Het besluit van 13 juni 2023 is een besluit op grond van artikel 15 van de Archiefwet 1995. Gelet daarop en op de hiervoor genoemde uitspraak komt de Afdeling tot het oordeel dat het besluit van 13 juni 2023 appellabel is. Dat betekent dat het beroep van [appellante] ontvankelijk is en de Afdeling een inhoudelijk oordeel zal geven over de door haar aangevoerde gronden tegen dat besluit.

Gronden die al beoordeeld zijn

6.       De gronden die [appellante] tegen het besluit van 13 juni 2023 heeft aangevoerd, zijn nagenoeg dezelfde die door haar oud-collega in zaak nr. 202300320/1/A3 zijn aangevoerd. De Afdeling heeft die gronden beoordeeld en daarover uitspraak gedaan in haar uitspraak van vandaag (ECLI:NL:RVS:2026:2692), onder 16 en volgende. Op deze plaats volstaat de Afdeling daarom met een verwijzing naar die uitspraak.

Het betoog slaagt niet.

Het personeels- en klachtdossier van [appellante]

7.       [appellante] stelt dat haar personeelsdossier niet overgebracht mag worden naar het streekarchief. De Afdeling komt tot de conclusie dat het personeelsdossier van [appellante] niet is overgebracht naar het streekarchief en verwijst voor haar motivering wederom naar haar uitspraak van vandaag in zaak nr. 202300320/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2026:2692), onder 21 tot en met 21.3. Zij voegt daar nog aan toe dat de enquêtecommissie, in haar besluit van 16 februari 2017 op het verzoek van [appellante] om stopzetting van de verwerking van haar persoonsgegevens en vernietiging van haar personeelsdossier, heeft toegelicht dat de enquêtecommissie het college gevraagd heeft het personeelsdossier van [appellante] weer terug te nemen en de enquêtecommissie niet langer toegang daartoe en inzage daarin te laten hebben. Verder heeft de enquêtecommissie toegelicht dat gegevens die uit het personeelsdossier zijn gekopieerd, zullen worden verwijderd en op geen enkele wijze verder worden verwerkt. Dit wordt ook bevestigd door een e-mailwisseling tussen het college en de enquêtecommissie. Daarin schrijft de enquêtecommissie op 27 februari 2017:

"Wellicht ten overvloede bericht ik je hierbij namens de enquêtecommissie dat wij besloten hebben geen gebruik meer te maken van het aan ons ter inzage verstrekte personeelsdossier van [appellante].

De commissie heeft nl. besloten (dit besluit is [appellante] inmiddels ook meegedeeld) dat zij geen gebruik meer van dit dossier zal maken en ook overige gegevens, voor zover wij daarover (digitale) beschikking hebben, uit ons systeem hebben verwijderd.

Dit dossier kan dan ook per direct uit de kast waar de overige aan de commissie ter inzage verstrekte dossiers zich bevinden, worden gehaald en weer op de voor de gemeente gebruikelijke wijze worden gearchiveerd.

Mogelijk heeft onze secretaris dit al gemeld, maar volledigheidshalve leek het me goed om dat ook zelf namens de commissie te doen."

Op 2 maart 2017 schrijft het college:

"Onderstaand verzoek is in goede orde ontvangen. Op dinsdag 28 februari j.l. is voldaan aan dit verzoek. Het dossier van [appellante] is op die dag uit de kast op de vierde verdieping gehaald en terug gebracht naar ons eigen archief."

7.1.    De Afdeling wijst er ten overvloede op dat het college in zijn schriftelijke reactie op de door [appellante] aangevoerde gronden heeft gemeld dat [appellante] zich geen zorgen hoeft te maken dat haar personeelsdossier aan het streekarchief wordt overgedragen om daar te worden bewaard. Het college heeft toegezegd daartoe niet te gaan besluiten.

7.2.    [appellante] stelt zich verder op het standpunt dat haar klachtdossier uit 2009 onderdeel was van haar personeelsdossier en dat dit klachtdossier daarom niet naar het streekarchief overgebracht mag worden. Ter onderbouwing verwijst zij naar een brief van 23 september 2016 van het college met een bijlage met een overzicht van de stukken die voor de enquêtecommissie ter inzage liggen en over haar gaan. In die brief staat het volgende:

"Per brief van 25 juli 2026 heeft u o.a. verzocht om zo spoedig mogelijke toezending van een afschrift van alle stukken uit uw personeelsdossier die zonder overleg met u en zonder uw toestemming beschikbaar zijn gesteld aan de enquêtecommissie.

In uw verzoek heeft u ook gevraagd een Wbp overzicht te verstrekken van alle andere op u betrekking hebbende persoonsgegevens die wij in de loop der jaren als werkgever en ex-werkgever over u hebben verwerkt.

Op 8 augustus jl. hebben wij u geïnformeerd dat wij uw verzoeken zullen afdoen voor 1 oktober aanstaande omdat het genereren van de door u gevraagde informatie enige tijd in beslag zal nemen. Op 24 augustus verzoekt u ons om zo spoedig mogelijk de gegevens die verstrekt zijn aan de enquêtecommissie te verstrekken. Vanwege het werk dat daarmee gepaard ging, kunnen wij u nu een overzicht toesturen van stukken die voor de enquêtecommissie ter inzage liggen en op u betrekking hebben. (…)"

In de desbetreffende bijlage heeft [appellante] gewezen op het stuk van Capra Advocaten dat naar de rechtbank is gestuurd. Onder het kopje ‘Inhoud’ dat daarachter staat, staat opgenomen: ‘Toekomen 2 aanvullende stukken nl. advies Regionale Klachtencommissie Ongewenste Omgangsvormen d.d. 04/09/2009 en besluit d.d. 01/10/2009 klacht tegen [persoon C] (bijlagen niet aangetroffen)’. Daaruit blijkt volgens [appellante] dat haar klachtdossier onderdeel was van haar personeelsdossier. De Afdeling volgt haar daarin niet. Zoals onder 7 overwogen, staat vast dat de enquêtecommissie inzage heeft gehad in het personeelsdossier van [appellante]. Uit de desbetreffende passage - en de brief van 23 september 2016 - blijkt dat de enquêtecommissie inzage heeft gehad in de in de bijlage opgenomen documenten, maar daaruit kan niet afgeleid worden dat het klachtdossier onderdeel is van het personeelsdossier van [appellante]. Het college heeft verder toegelicht dat het klachtdossier geen onderdeel was van het personeelsdossier van [appellante] en dat het als een zelfstandig stuk aan het streekarchief is overgedragen. Het behoort tot de niet-openbare stukken. Daarbij heeft het college erop gewezen dat het niet ging om een klacht over [appellante], maar een klacht die [appellante] heeft ingediend over de gemeentesecretaris en dat die klacht een directe samenhang had met de onderzoeksopdracht van de enquêtecommissie. Voor zover [appellante] erop heeft gewezen dat het in het klachtdossier opgenomen verslag van de regionale klachtencommissie medische gegevens over haar bevat, is van belang dat het college tijdens de zitting heeft toegelicht dat er in het verslag wel een medisch onderzoek wordt vermeld, maar dat er in het verslag niet uit een medisch dossier wordt geciteerd en er in zoverre geen medische gegevens in staan. [appellante] heeft het verslag in deze procedure niet ingebracht, zodat de Afdeling dit niet kan controleren. De Afdeling verwijst hiervoor ook naar haar uitspraak van vandaag in zaak nr. 202502164/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2026:2695), onder 14.4.

Het betoog slaagt niet.

Hoe verhoudt de Archiefwet 1995 zich tot de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)?

8.       [appellante] betoogt dat haar persoonsgegevens op grond van de Archiefwet 1995 alleen naar het streekarchief overgebracht mogen worden als die gegevens in overeenstemming met de AVG worden verwerkt. De AVG heeft volgens haar voorrang boven de Archiefwet 1995. Het college heeft bij het verwerken van haar persoonsgegevens echter niet artikel 5 en artikel 6, vierde lid, van de AVG in acht genomen. Daardoor worden haar persoonsgegevens onrechtmatig verwerkt en mogen die ook niet op grond van de Archiefwet 1995 naar het streekarchief overgebracht worden, aldus [appellante].

8.1.    In de uitspraak van vandaag in zaak nr. 202402400/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2026:2694), in het bijzonder onder 11 tot en met 11.3, heeft de Afdeling overwogen hoe de Archiefwet 1995 zich verhoudt tot de AVG en dat de persoonsgegevens van een oud-collega van [appellante] rechtmatig zijn verzameld en verwerkt. Hetzelfde geldt voor de persoonsgegevens van [appellante] in de raadsenquêtedocumenten. De Afdeling verwijst daarom naar deze uitspraak.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

9.       Het beroep is ongegrond.

Proceskosten

10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.

w.g. Hoekstra

voorzitter

w.g. Meerman

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2026

960

Bijlage

Relevante wet- en regelgeving

Artikel 5 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming

1.       Persoonsgegevens moeten:

a)       worden verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is („rechtmatigheid, behoorlijkheid en transparantie");

b)       voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld en mogen vervolgens niet verder op een met die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt; de verdere verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden wordt overeenkomstig artikel 89, lid 1, niet als onverenigbaar met de oorspronkelijke doeleinden beschouwd („doelbinding");

c)       toereikend zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt („minimale gegevensverwerking");

d)       juist zijn en zo nodig worden geactualiseerd; alle redelijke maatregelen moeten worden genomen om de persoonsgegevens die, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, onjuist zijn, onverwijld te wissen of te rectificeren („juistheid");

e)       worden bewaard in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen niet langer te identificeren dan voor de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt noodzakelijk is; persoonsgegevens mogen voor langere perioden worden opgeslagen voor zover de persoonsgegevens louter met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden worden verwerkt overeenkomstig artikel 89, lid 1, mits de bij deze verordening vereiste passende technische en organisatorische maatregelen worden getroffen om de rechten en vrijheden van de betrokkene te beschermen („opslagbeperking");

f)       door het nemen van passende technische of organisatorische maatregelen op een dusdanige manier worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is, en dat zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking en tegen onopzettelijk verlies, vernietiging of beschadiging („integriteit en vertrouwelijkheid").

2.       De verwerkingsverantwoordelijke is verantwoordelijk voor de naleving van lid 1 en kan deze aantonen („verantwoordingsplicht").

Artikel 6, vierde lid, van de Algemene Verordening Gegevensbescherming

Wanneer de verwerking voor een ander doel dan dat waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld niet berust op toestemming van de betrokkene of op een Unierechtelijke bepaling of een lidstaatrechtelijke bepaling die in een democratische samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23, lid 1, bedoelde doelstellingen houdt de verwerkingsverantwoordelijke bij de beoordeling van de vraag of de verwerking voor een ander doel verenigbaar is met het doel waarvoor de persoonsgegevens aanvankelijk zijn verzameld onder meer rekening met:

a)       ieder verband tussen de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld, en de doeleinden van de voorgenomen verdere verwerking;

b)       het kader waarin de persoonsgegevens zijn verzameld, met name wat de verhouding tussen de betrokkenen en de verwerkingsverantwoordelijke betreft;

c)       de aard van de persoonsgegevens, met name of bijzondere categorieën van persoonsgegevens worden verwerkt, overeenkomstig artikel 9, en of persoonsgegevens over strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten worden verwerkt, overeenkomstig artikel 10;

d)       de mogelijke gevolgen van de voorgenomen verdere verwerking voor de betrokkenen; e) het bestaan van passende waarborgen, waaronder eventueel versleuteling of pseudonimisering.

Artikel 89 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming

1.       De verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden is onderworpen aan passende waarborgen in overeenstemming met deze verordening voor de rechten en vrijheden van de betrokkene. Die waarborgen zorgen ervoor dat er technische en organisatorische L 119/84 NL Publicatieblad van de Europese Unie 4.5.2016 maatregelen zijn getroffen om de inachtneming van het beginsel van minimale gegevensverwerking te garanderen. Deze maatregelen kunnen pseudonimisering omvatten, mits aldus die doeleinden in kwestie kunnen worden verwezenlijkt. Wanneer die doeleinden kunnen worden verwezenlijkt door verdere verwerking die de identificatie van betrokkenen niet of niet langer toelaat, moeten zij aldus worden verwezenlijkt.

2.       Wanneer persoonsgegevens met het oog op wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden worden verwerkt, kan in het Unierecht of het lidstatelijke recht worden voorzien in afwijkingen van de in de artikelen 15, 16, 18 en 21 genoemde rechten, behoudens de in lid 1 van dit artikel bedoelde voorwaarden en waarborgen, voor zover die rechten de verwezenlijking van de specifieke doeleinden onmogelijk dreigen te maken of ernstig dreigen te belemmeren, en dergelijke afwijkingen noodzakelijk zijn om die doeleinden te bereiken.

3.       Wanneer persoonsgegevens met het oog op archivering in het algemeen belang worden verwerkt, kan in het Unierecht of het lidstatelijke recht worden voorzien in afwijkingen van de in de artikelen 15, 16, 18, 19, 20 en 21 genoemde rechten, behoudens de in lid 1 van dit artikel bedoelde voorwaarden en waarborgen, voor zover die rechten het verwezenlijken van de specifieke doeleinden onmogelijk dreigen te maken of ernstig dreigen te belemmeren, en dergelijke afwijkingen noodzakelijk zijn om die doeleinden te bereiken.

4.       Wanneer verwerking als bedoeld in de leden 2 en 3 tegelijkertijd ook een ander doel dient, zijn de afwijkingen uitsluitend van toepassing op verwerking voor de in die leden bedoelde doeleinden.

Artikel 15, eerste lid, van de Archiefwet 1995

Bij de overbrenging van de in artikel 1, onder c 1° en 2°, bedoelde archiefbescheiden kan de zorgdrager, na advies van de beheerder van de archiefbewaarplaats, slechts beperkingen aan de openbaarheid stellen voor een bepaalde termijn en met het oog op:

a.       de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

b.       het belang van de Staat of zijn bondgenoten;

c.       de onevenredige benadeling van een ander belang dan genoemd in onderdeel a of onderdeel b.

Voor zover de beheerder van een archiefbewaarplaats een rijksarchivaris is als bedoeld in artikel 26, tweede lid, wordt het advies, bedoeld in de eerste volzin, gevraagd aan de algemene rijksarchivaris, bedoeld in artikel 25, eerste lid.