Rb. Amsterdam, 31-07-2019, nr. AWB - 18 , 7434

Eiser is eigenaar van een woning op het adres [adres] in [woonplaats] .

Niet in geschil tussen partijen is dat eiser deze woning op 13 maart 2018 - zonder de benodigde vergunning - had verhuurd aan zes mensen van een woongroep, met ieder een eigen huurcontract. Toezichthouders van de gemeente hebben dit geconstateerd in het kader van een onderzoek.

De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat eiser hiermee een zelfstandige woonruimte heeft omgezet in zes onzelfstandige woonruimtes. Het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes is - zonder de benodigde vergunning - niet toegestaan op grond de Huisvestingswet, waardoor er sprake is van een overtreding.2.De gemeente mocht eiser als overtreder aanmerken, omdat hij de eigenaar is van de betreffende woning en hij de verhuursituatie heeft erkend. Omdat er sprake is van een overtreding, was de gemeente op grond van de Huisvestingsverordening bevoegd om aan eiser een boete op te leggen.3.De beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd in dit kader slagen niet en worden hieronder besproken.

De beroepsgronden

Eiser heeft allereerst - samengevat - aangevoerd dat de Huisvestingsverordening waarin is bepaald dat alle woonruimte in Amsterdam is aangewezen, onverbindend is. Het aangewezen deel ziet alleen op het goedkope deel van de woningmarkt en niet op de hogere segmenten, waarin de woning van eiser valt. De onderzoeksrapporten die ten grondslag liggen aan de Huisvestingsverordening en waaruit schaarste zou blijken, voldoen bovendien niet aan de eisen die de wetgever hieraan stelt. Dat het om uitsluitend goedkope woonruimte moest gaan, blijkt uit de wijziging van de Huisvestingswet. Met de wijziging van 29 mei 2019 is het woord “goedkoop” in artikel 2 van de Huisvestingswet vervallen.

De rechtbank concludeert dat deze beroepsgronden niet slagen. De hoger beroepsrechter heeft al over deze kwesties geoordeeld. Op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet moet de gemeenteraad in een gemeentelijke huisvestingsverordening aanwijzen welke woonruimte behoort bij de woonruimtevoorraad. De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om ook duurdere woningen aan te kunnen wijzen als woonruimte, die behoort bij de woonruimtevoorraad in de zin van artikel 21 van de Huisvestingswet. Wel is daarbij vereist dat de gemeente bij een dergelijke aanwijzing onderbouwt dat die woonruimte schaars is. Er is op het hele grondgebied van Amsterdam een schaarste aan woningen. Dit is onderzocht en voldoende onderbouwd door de gemeente. Ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt is het aanwijzen van het gehele grondgebied gewenst.4.Dat het woord “goedkoop” in artikel 2 van de Huisvestingswet is vervallen, doet niet af aan de conclusie van de hoger beroepsrechter. Volgens de toelichting op deze bepaling verschaft deze wijziging enkel duidelijkheid over het toepassingsbereik van artikel 2 van de Huisvestingswet.5.

Ook over het beroep van eiser op artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM6.(mensenrechtenverdrag) - waarin het recht op eigendom is vastgelegd - heeft de hoger beroepsrechter al geoordeeld. Het recht op eigendom laat onverlet laat dat er wetten zijn opgesteld, die noodzakelijk zijn om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de leefbaarheid ten doel. Het vergunningenstelsel dient om te beoordelen of en onder welke voorwaarden onttrekking wordt toegestaan en biedt op die wijze een instrument om de samenstelling van de woonvoorraad en de leefbaarheid te beschermen.7.Anders dan eiser heeft betoogd, is er dus geen strijd met artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM.

Eiser heeft verder aangevoerd dat de gemeente hem eerst een waarschuwing had moeten geven, voordat er een boete werd opgelegd. De bevoegdheid van de gemeente om een boetebesluit te nemen is discretionair. De gemeente moet daarom per geval beslissen of er een boete wordt opgelegd of dat er een waarschuwing wordt gegeven. In dit geval was een waarschuwing op zijn plaats.

Ook deze beroepsgrond slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Bij constatering van een overtreding als in deze zaak, legt de gemeente op grond van het beleid direct een boete op zonder een waarschuwing te geven.8.De gemeente heeft de politieke keuze gemaakt om in deze tijd streng te handhaven op het onrechtmatig gebruik van woningen, onder andere vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam. De gemeente heeft in het verweerschrift toegelicht dat de boetes een afschrikwekkend effect moeten hebben. Dit effect zou teniet worden gedaan als steeds bij een eerste overtreding een waarschuwing wordt gegeven. Het resultaat zou dan immers zijn dat overtreders de eerste controle afwachten met als gevolg een toename van illegale verhuur. De rechtbank vindt dit beleid niet onredelijk.

De gemeente heeft de hoogte van de boete vastgesteld op grond van de Huisvestingsverordening. Uit bijlage 3, tabel 2 bij de Huisvestingsverordening volgt dat er bij het omzetten van een zelfstandige woonruimte in vijf of meer kamers een boete van

€ 18.000,- wordt opgelegd. De gemeente heeft op de zitting uitgelegd dat er bij het opleggen van boetes vanwege overtreding van de Huisvestingswet is gekozen voor een gefixeerd boetestelsel. Dat houdt in dat bij een bepaalde overtreding een vast boetebedrag wordt opgelegd. De gemeenteraad heeft bij de totstandkoming van dit gefixeerde boetstelsel de proportionaliteit en redelijkheid van de hoogte van de boetes in verhouding tot de verschillende overtredingen al meegewogen. De gemeente hoeft de hoogte van de boete daarom niet in elke zaak opnieuw vast te stellen.

In dit geval geldt een vast boetebedrag van boetebedrag van € 18.000,-. Er zijn volgens de gemeente in deze zaak geen bijzondere omstandigheden om af te wijken van het gefixeerde boetestel. De gemeente hanteert hoge boetebedragen met een afschrikwekkend effect, vanwege de problematische woningmarkt in Amsterdam. Door het stelsel van vergunningen voor het omzetten van woningen, kan de gemeente de woonruimteverdeling sturen. Dit is van groot belang voor de leefbaarheid van de stad. Doordat verhuurders een vergunning moeten aanvragen, heeft de gemeente inzicht in de woonruimteverdeling.

De gemeente kan op die manier bijvoorbeeld kijken hoeveel huizen met studenten of woongroepen in een bepaald gedeelte van een buurt gepast zijn, in verhouding tot het aantal gezinswoning of woningen voor alleenstaanden.

Het beoordelingskader

Hoewel er sprake is van een gefixeerd boetestelsel, kan de boete worden gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.9.Dit sluit aan bij artikel 6 van het EVRM. De bestuurlijke boete die aan eiser is opgelegd is een punitieve sanctie. Omdat er sprake is van een “criminal charge” brengt artikel 6 van het EVRM met zich mee dat de rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.

Dit betekent dat de rechtbank, net als de gemeente, in iedere boetezaak moet beoordelen of de opgelegde boete passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit. In die zin moet er - net als in het strafrecht - in elke afzonderlijke zaak (als dat nodig is) sprake zijn van maatwerk wat betreft de hoogte van het boetebedrag, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval.

Het boetebedrag is niet proportioneel

De rechtbank is van oordeel dat het boetebedrag van € 18.000,- in deze zaak niet proportioneel is gelet op de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.

De rechtbank stelt voorop dat de gemeente met het stelsel van vergunningen voor het omzetten van woningen de woonruimteverdeling kan sturen. Verweerder wil een evenwichtige en diverse woonruimtevoorraad. Daar horen ook woningen bij die geschikt zijn voor gezinnen. Daarom is het belangrijk dat iemand een vergunning aanvraagt en niet zomaar zijn woning omzet door kamers te verhuren.

Uit bijlage 3, tabel 2 bij de Huisvestingsverordening volgt dat er bij het omzetten van woonruimte in maximaal vier kamers een boete van € 6.000,- wordt opgelegd, terwijl er bij het omzetten naar meer dan vier kamers een boete van € 18.000,- wordt opgelegd. De gemeente heeft op de zitting uitgelegd dat dit te maken heeft met de leefbaarheid. Bij vijf kamers of meer is er meer kans op overlast.

Tussen partijen is niet in geschil dat eiser op het moment dat hij zijn woning ging verhuren aan de woongroep, geen omzettingsvergunning hoefde aan te vragen. Op grond van de destijds geldende regelgeving hoefde de eigenaar zich niet te melden bij de gemeente. De huurders moesten zich enkel als woongroep melden bij de gemeente met een huurcontract en aanmeldformulier ondertekend door de eigenaar. Eiser heeft uitgelegd dat hij met de huurders had afgesproken dat zij zich zouden melden bij de gemeente. Niet wordt betwist dat de huurders zich als woongroep ook hebben ingeschreven in het Brp. Zij hebben echter geen door de eigenaar ondertekend meldingsformulier ingediend. De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat het laakbaar is dat eiser, in zijn hoedanigheid van eigenaar en professioneel verhuurder, de huurders niet een door hem ondertekend meldingsformulier heeft meegegeven en dat hij achteraf niet heeft gecontroleerd of de melding van de woongroep goed was gegaan. De rechtbank vindt een boete van € 6.000,- daarom passend. Het is belangrijk dat mensen zich op de juiste manier melden en vergunningen aanvragen, zodat de gemeente inzicht heeft in de woonruimteverdeling en hierop kan sturen.

De rechtbank is van oordeel dat er in de zaak van eiser - ondanks dat het ging om meer dan vier kamers - geen rechtvaardiging is om de boete op te hogen met een bedrag van € 12.000,-. De rechtbank weegt mee dat eiser vanaf het begin de intentie had om de woning te verhuren aan een woongroep en dit ook heeft gemeld bij de gemeente en Brandweer. Hij heeft in dat kader afspraken gemaakt met de huurders, die zich zouden melden bij de gemeente. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de gemachtigde van eiser op de zitting een uitdraai heeft overgelegd van de website van de gemeente, waarin de gemeente aangeeft dat uit een evaluatie van het beleid woningdelen is gebleken dat de regels voor zowel verhuurders als huurder onvoldoende duidelijk waren. Verder weegt de rechtbank mee dat de woning 156 vierkante meter, brandveilig was en dus geschikt voor een woongroep. Ten slotte heeft eiser een omzettingvergunning gekregen, nadat de overtreding is geconstateerd, zodat het inmiddels gaat om een rechtmatige situatie waarbij de leefbaarheid van de stad niet in het gedrang is gekomen.

Samenvattend is het verwijt dat eiser gemaakt kan worden dat hij de huurders geen ondertekend meldingsformulier heeft meegegeven, terwijl er verder in dit concrete geval geen gevolgen zijn geweest voor de leefbaarheid en de gemeente zelf heeft erkend dat de regelgeving omtrent het melden van woongroepen destijds onduidelijk was. Gelet op alle hiervoor genoemde feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, vindt de rechtbank een boete van € 6000,- passend.