HvJ EU, 17-11-2011, nr. C-454/10

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het recht van de Unie in de weg staat aan een wettelijke bepaling van een lidstaat die het bestuur toestaat om een staatsburger van die staat te verbieden het land te verlaten wegens een belastingschuld van de vennootschap waarvan die staatsburger een van de beheerders is.

Om een nuttig antwoord te geven op deze vraag dient erop te worden gewezen dat Aladzhov als Bulgaars staatsburger krachtens artikel 20 VWEU de status van burger van de Unie heeft en zich dus ook jegens zijn lidstaat van herkomst kan beroepen op de aan die status verbonden rechten, met name op het door artikel 21 VWEU verleende recht om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten (zie met name arresten van 10 juli 2008, Jipa, C-33/07, Jurispr. blz. I-5157, punt 17, en 5 mei 2011, McCarthy, C-434/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 48).

Het recht van vrij verkeer omvat voor de burgers van de Europese Unie zowel het recht om in een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst binnen te komen als het recht om deze laatste lidstaat te verlaten. Zoals het Hof reeds eerder heeft benadrukt, zouden de door het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheden hun inhoud verliezen indien de lidstaat van herkomst zijn eigen staatsburgers zonder geldige rechtvaardigingsgrond zou kunnen verbieden zijn grondgebied te verlaten om zich naar het grondgebied van een andere lidstaat te begeven (zie arrest Jipa, reeds aangehaald, punt 18).

In artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 wordt overigens uitdrukkelijk bepaald dat iedere burger van de Unie die is voorzien van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, het recht heeft het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.

Een situatie als die van Aladzhov, die zich van het grondgebied van de Staat waarvan hij een staatsburger is, naar het grondgebied van een andere lidstaat wil begeven, valt dus onder het recht van de burgers van de Unie om vrij te reizen en te verblijven in de lidstaten.

Het recht van vrij verkeer van de burgers van de Unie is echter niet onvoorwaardelijk, maar kan worden onderworpen aan de beperkingen en voorwaarden waarin het Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen voorzien (zie met name arrest Jipa, reeds aangehaald, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Deze beperkingen en voorwaarden vloeien inzonderheid voort uit artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38, dat de lidstaten toestaat de vrijheid van verkeer van de burgers van de Unie of hun familieleden te beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Volgens de bewoordingen van dit artikel mogen deze redenen niet worden aangevoerd ‘voor economische doeleinden’.

Het recht van de Unie verzet zich dus alleen dan niet tegen een nationale maatregel als die welke Aladzhov belet om het nationale grondgebied te verlaten — een maatregel waarvan vaststaat dat hij niet om redenen van openbare veiligheid of volksgezondheid is getroffen —, wanneer die maatregel wordt gerechtvaardigd door redenen van openbare orde en deze redenen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.

In dit verband heeft de verwijzende rechter erop gewezen dat de nationale wet waarbij richtlijn 2004/38 in Bulgaars recht is omgezet, niet van toepassing is op de staatsburgers van de Republiek Bulgarije.

Een dergelijke omstandigheid belet de nationale rechter echter hoe dan ook niet, ervoor te zorgen dat de in het hoofdgeding toepasselijke bepalingen van het recht van de Unie, en inzonderheid in artikel 27 van richtlijn van 2004/38, hun volle werking ontplooien, zoals in punt 27 van het onderhavige arrest wordt gezegd. Indien nodig, dient de aangezochte rechter een met het recht van de Unie strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing te laten, met name door een op basis van een dergelijke bepaling gegeven individuele bestuurlijke beschikking nietig te verklaren (zie in die zin met name arrest van 5 oktober 2010, Elchinov, C-173/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De bepalingen van dat artikel, die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, kunnen door een particulier overigens worden ingeroepen tegen de lidstaat waarvan hij een staatsburger is (zie naar analogie arrest van 4 december 1974, Van Duyn, 41/74, Jurispr. blz. 1337, punten 9–15).

Verder is evenmin van belang dat, zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, de Bulgaarse grondwet de rechtvaardiging van beperkingen van de vrijheid van verkeer van de Bulgaarse burgers niet op de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid baseert, maar op de bescherming van de rechten en vrijheden van de andere burgers, de rechtsgrondslag waarop de ZBLD is vastgesteld. Van belang is immers alleen of de beperking van het vrije verkeer van een nationale staatsburger die, zoals die in het hoofdgeding, is opgelegd om de voldoening van een belastingschuldvordering te verkrijgen en naar nationaal recht wordt gerechtvaardigd door de bescherming van de rechten van de andere staatsburgers, berust op gronden die kunnen worden geacht onder het begrip openbare orde in de zin van het recht van de Unie te vallen.

Het Hof heeft steeds benadrukt dat de lidstaten weliswaar in wezen vrij blijven om de eisen van de openbare orde en de openbare veiligheid af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen verschillen, maar dat die eisen in de context van de Unie, met name omdat zij een afwijking van het fundamentele beginsel van vrij verkeer van personen rechtvaardigen, restrictief moeten worden opgevat, zodat de inhoud ervan niet eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald zonder controle door de instellingen van de Unie (zie met name arrest Jipa, reeds aangehaald, punt 23).

Het Hof heeft daarbij gepreciseerd dat het begrip openbare orde hoe dan ook, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, veronderstelt dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (zie met name arrest Jipa, reeds aangehaald, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De verwijzende rechter merkt dienaangaande op dat het van algemeen belang is dat de overheid ervoor zorgt dat de begrotingsinkomsten veilig worden gesteld, en dat de invordering van schuldvorderingen van de overheid tot doel heeft de rechten van de andere burgers te beschermen. Volgens deze rechterlijke instantie bedreigt het niet-voldoen van de belastingschuld door de schuldplichtige vennootschap in het hoofdgeding ook een hoger belang van de samenleving.

Het valt weliswaar in beginsel niet uit te sluiten, zoals het Europees Hof voor de rechten van de mens overigens heeft erkend (zie arrest Riener/Bulgarije, reeds aangehaald, punten 114–117), dat het niet-invorderen van belastingvorderingen binnen de werkingssfeer van de eisen van de openbare orde valt. Dit kan, gelet op de in het recht van de Unie opgenomen regels betreffende het vrije verkeer van de burgers van de Unie, slechts het geval zijn bij een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving, die bijvoorbeeld verband houdt met de hoogte van de op het spel staande bedragen of met de noodzaak om belastingfraude te bestrijden.

Daarbij komt dat, aangezien de invordering van schuldvorderingen van de overheid, inzonderheid belastingen, de financiering beoogt te verzekeren van acties van de betrokken lidstaat die zijn gebaseerd op keuzen die met name de uitdrukking zijn van diens algemeen economisch en sociaal beleid (zie in die zin arrest van 6 september 2011, Lady & Kid e.a., C-398/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 24), de maatregelen die de overheid treft om deze invordering te verzekeren, in beginsel evenmin kunnen worden geacht uitsluitend voor economische doeleinden in de zin van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 te zijn getroffen.

Op de enkele basis van de in de verwijzingsbeslissing verstrekte gegevens, zoals die in punt 36 van het onderhavige arrest zijn weergegeven, kan echter niet worden uitgemaakt of maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, op grond van dergelijke overwegingen zijn getroffen, en kan inzonderheid niet worden geconcludeerd dat deze maatregelen uitsluitend voor economische doeleinden zijn getroffen. Het staat aan de nationale rechter dit te onderzoeken.

Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat het recht van de Unie niet in de weg staat aan een wettelijke bepaling van een lidstaat die het bestuur toestaat om een staatsburger van die staat te verbieden het land te verlaten wegens een niet-betaalde belastingschuld van de vennootschap waarvan die staatsburger een van de beheerders is, op de dubbele voorwaarde echter dat met de betrokken maatregel in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden die onder meer uit de aard of de omvang van deze schuld kunnen voortvloeien, wordt gereageerd op een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving, en dat daarmee niet uitsluitend economische doeleinden worden nagestreefd. Het staat aan de nationale rechter, na te gaan of die dubbele voorwaarde is vervuld.

Met zijn tweede en zijn derde vraag, die samen dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter te vernemen, onder welke voorwaarden een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan worden geacht in overeenstemming te zijn met het evenredigheidsbeginsel en met de regel dat de beperkingen van de vrijheid van verkeer op het gedrag van de betrokkene moeten zijn gebaseerd, nu er enerzijds communautaire instrumenten van bijstand in belastingzaken bestaan, en anderzijds de betrokken wettelijke regeling wordt gekenmerkt door strakheid en automatisme.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38, de om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen in overeenstemming moeten zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd moeten zijn op het gedrag van de betrokkene. Bovendien moet, volgens de in punt 35 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, het gedrag van de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die losstaan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.

In die omstandigheden voldoet een nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling volgens welke een uitsluitend op het bestaan van een belastingschuld gebaseerd verbod om het grondgebied te verlaten automatisch en zonder rekening te houden met het gedrag van de betrokkene wordt opgelegd, niet aan de eisen van het recht van de Unie (zie in die zin arrest van 19 januari 1999, Calfa, C-348/96, Jurispr. blz. I-11, punten 27 en 28).

Voor zover uit de verwijzingsbeslissing kan worden opgemaakt, voorzien in het hoofdgeding noch de bepalingen van het wetboek rechtsvordering in fiscale en socialeverzekeringszaken noch die van de ZBLD, op grond waarvan het bestuur Aladzhov heeft verboden het Bulgaarse grondgebied te verlaten, in een verplichting voor de bevoegde bestuurlijke instanties om rekening te houden met het gedrag van de betrokkene. Wel is het zo dat de bepalingen van het wetboek rechtsvordering in fiscale en socialeverzekeringszaken niet uitsluiten dat daarmee rekening wordt gehouden, aangezien zij die instanties een beoordelingsmarge laten door te bepalen dat die instanties ‘kunnen’ vragen dat op grond van de ZBLD een dergelijk verbod wordt opgelegd. In dit verband dient echter te worden vastgesteld dat, al wordt aan die instanties niet de mogelijkheid ontnomen om rekening te houden met het gedrag van de betrokkene, wettelijke bepalingen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, geen verplichting bevatten als die welke hierboven is genoemd, en dat alleen een dergelijke verplichting voldoet aan eisen van het recht van de Unie.

Bovendien blijkt uit de stukken die de verwijzende rechter aan het Hof heeft toegestuurd, dat de jegens verzoeker getroffen maatregel uitsluitend op de belastingschuld van de vennootschap waarvan deze een van de medebeheerders is, en op laatstgenoemde hoedanigheid is gebaseerd, zonder enige specifieke beoordeling van het gedrag van de betrokkene en zonder enige verwijzing naar een bedreiging die dit gedrag voor de openbare orde zou opleveren.

Het staat echter niet aan het Hof, uitspraak te doen over de verenigbaarheid van de nationale maatregelen met het recht van de Unie, en het is de taak van de verwijzende rechter, de vaststellingen te doen die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van die verenigbaarheid (arrest Jipa, reeds aangehaald, punt 28).

Het is ook de taak van de verwijzende rechter, in het kader van de evenredigheidstoetsing uit te maken of het verbod om het grondgebied te verlaten geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is voor het bereiken van dat doel (zie in die zin arrest Jipa, reeds aangehaald, punt 29). Ook al zou de onmogelijkheid om de betrokken schuldvordering in te vorderen een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen, het staat in dit verband aan de verwijzende rechter om met name uit te maken of het betrokken verbod, door Aladzhov de mogelijkheid te ontnemen een deel van zijn beroepsactiviteit in het buitenland te verrichten en hem daardoor een deel van zijn inkomsten te ontnemen, enerzijds geschikt is om de nagestreefde invordering van de belasting te bereiken en anderzijds daartoe noodzakelijk is. Hij zal ook dienen na te gaan of er geen andere maatregelen dan het verbod om het grondgebied te verlaten bestaan waarmee die schuldvordering even doeltreffend kan worden ingevorderd zonder afbreuk te doen aan de vrijheid van verkeer.

Tot die andere maatregelen zouden in voorkomend geval kunnen behoren de maatregelen die de nationale instanties met name op grond van de door de verwijzende rechter genoemde richtlijn 2008/55 kunnen treffen. De verwijzende rechter zal echter in elk geval moeten nagaan of de schuldvordering van de betrokken lidstaat binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt.

Gelet op een en ander dient op de tweede en de derde vraag te worden geantwoord dat, zelfs al zou een verbod om het grondgebied te verlaten als het aan Aladzhov opgelegde verbod dat in het hoofdgeding aan de orde is, voldoen aan de voorwaarden van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38, de in lid 2 van datzelfde artikel gestelde voorwaarden zich tegen een dergelijke maatregel verzetten

Het staat aan de verwijzende rechter, na te gaan of dit in de aan hem voorgelegde zaak het geval is.